[從1999年至2015年,這十七年是中國(guó)歷史上土地資產(chǎn)化最為迅猛的年代,全國(guó)土地出讓收入總額約27.29萬(wàn)億元,年均1.6萬(wàn)億元。]
“勞動(dòng)是財(cái)富之父,土地是財(cái)富之母”,馬克思曾在《資本論》中引用威廉配第的這個(gè)觀點(diǎn),當(dāng)今勞動(dòng)是財(cái)富之父已少見(jiàn)人講,但土地是財(cái)富之母這話(huà)用在房地產(chǎn)市場(chǎng)上再貼切不過(guò)。
2014年全國(guó)土地出讓收入達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的4.29萬(wàn)億元,已經(jīng)是1995年的100倍。我國(guó)建國(guó)后土地有償出讓雖然肇始于1987年的深圳,但1994年卻是一個(gè)更重要的年份,一是分稅制開(kāi)始推行,缺錢(qián)的地方政府有了賣(mài)地沖動(dòng);二是中央要求政府要壟斷土地一級(jí)市場(chǎng),地方政府逐漸成為唯一賣(mài)家。
兩個(gè)因素相疊加,一個(gè)既想賣(mài)地,又能唯一賣(mài)地的實(shí)體出現(xiàn)了,“土地+財(cái)政”這才算是正式登上歷史舞臺(tái)。
有償出讓的幾種部門(mén)訴求
1987年12月1日,深圳進(jìn)行了1949年之后的第一場(chǎng)土地拍賣(mài)會(huì),在全國(guó)敲響了拍賣(mài)出讓土地使用權(quán)第一槌,為國(guó)有建設(shè)用地的有償出讓開(kāi)了先河,土地終于開(kāi)始作為一種商品進(jìn)入了市場(chǎng)。
這一行為直接促成了憲法的修改。1988年4月,七屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)了《憲法修正案》,根據(jù)該修正案,刪去了《憲法》第十條第四款中“禁止土地出租”的規(guī)定,同時(shí)在該條款中增加了“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”這一內(nèi)容。
同年12月29日,七屆全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)憲法修正案通過(guò)了關(guān)于修改《土地管理法》的決定,刪除了“禁止出租土地”,并增加“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”、“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”等內(nèi)容。
管理城市土地的一部重要法律《城市房地產(chǎn)管理法》也于1994年7月正式出臺(tái),該法對(duì)土地有償使用制度作了較為全面的規(guī)定。
為何當(dāng)時(shí)要推進(jìn)土地使用制度改革,2006年6月,原國(guó)家土地管理局第一任局長(zhǎng)王先進(jìn)在接受?chē)?guó)土資源部網(wǎng)站采訪時(shí)曾表示,當(dāng)時(shí)的大背景是,隨著改革開(kāi)放的深入,為了適應(yīng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的形勢(shì)發(fā)展,各方面都在呼吁改革土地使用制度,但是,各方思路并不一致。當(dāng)時(shí),建設(shè)部門(mén)主要考慮,城市建設(shè)資金不足,想從土地上收回點(diǎn)錢(qián),補(bǔ)充城建經(jīng)費(fèi)不足;特區(qū)深圳考慮的是如何通過(guò)改革來(lái)吸引外資;而土地部門(mén)主要考慮的是,要想管好土地,不能只用行政手段,還得用經(jīng)濟(jì)手段。
高層:要壟斷一級(jí)市場(chǎng)
雖然土地有償出讓開(kāi)始逐步推行,但此后中國(guó)土地的資產(chǎn)變現(xiàn)過(guò)程并非直接走上了康莊大道,大多數(shù)城市政府還是采用無(wú)償劃撥的方式供地。
《中國(guó)土地年鑒1996》第60頁(yè)提及,1995年全國(guó)通過(guò)出讓方式提供用地43403公頃,出讓用地占到非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地總量的25%。也就是說(shuō),到了1995年,劃撥用地總量依然是大頭。
1994年中國(guó)開(kāi)始推行分稅制,地方政府的稅收和事權(quán)比例日益不相符,在缺少資金的地方政府眼中,土地這種商品的重要性開(kāi)始更顯現(xiàn)。
《中國(guó)土地年鑒1997》398頁(yè)提及,從1987年到1995年底,全國(guó)30個(gè)省區(qū)市出讓土地為15.65萬(wàn)公頃,收取土地出讓金2148.5億元。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押日益活躍,土地市場(chǎng)初步形成,促進(jìn)了土地資源的優(yōu)化配置和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,土地資產(chǎn)效益在國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。
土地成為一種商品能賣(mài)錢(qián),分稅制下的地方政府也缺錢(qián),“土地財(cái)政”這時(shí)就順理成章地出現(xiàn)了嗎?
并非這么簡(jiǎn)單,當(dāng)時(shí)地方政府尚未壟斷土地的一級(jí)市場(chǎng),也就是說(shuō)土地市場(chǎng)上的賣(mài)方不一定是政府,賣(mài)地的錢(qián)并不一定歸地方政府所有。所以,即便地方政府有賣(mài)地沖動(dòng),但還沒(méi)有完全具備壟斷的權(quán)力。
上世紀(jì)90年代初期,中國(guó)的土地分配和使用過(guò)程中出現(xiàn)了“隱性市場(chǎng)”,即不少機(jī)構(gòu)和企業(yè)將無(wú)償劃撥所獲得的土地資源倒手變賣(mài),此外,集體非農(nóng)建設(shè)用地自發(fā)交易突出,土地投機(jī)屢有發(fā)生。
在監(jiān)管者看來(lái),“土地隱性市場(chǎng)比較活躍”,這些行為都造成了土地資產(chǎn)大量流失。
為此,監(jiān)管層土地資源與資產(chǎn)并重管理,在土地出讓環(huán)節(jié)逐漸從無(wú)償劃撥向有償出讓過(guò)渡,在土地供應(yīng)方面,從多主體逐漸向政府壟斷一級(jí)市場(chǎng)過(guò)渡,在集體非農(nóng)建設(shè)用地使用問(wèn)題上,逐漸收緊政策,除了個(gè)別情況外,多數(shù)企業(yè)和機(jī)構(gòu)如需要建設(shè)用地,只能去國(guó)有建設(shè)用地的那個(gè)市場(chǎng)上滿(mǎn)足需求。
1994年8月30日至9月2日,第一次全國(guó)土地使用制度改革工作會(huì)議在北京舉行,此后,中國(guó)政府開(kāi)始加大土地使用制度的改革力度。
在此次會(huì)議上,有高層發(fā)言指出,土地作為資產(chǎn)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展的一筆巨大的財(cái)富。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比較,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和綜合國(guó)力在一些方面存有較大差距。目前我國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的最大制約因素之一就是資金不足。通過(guò)堅(jiān)持土地有償使用制度,試行土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓、充分發(fā)揮土地資產(chǎn)巨大效益,完全可以積累大量資金。因此,今后我們只要珍惜、合理利用好這筆巨大的土地資產(chǎn),做到保值增值,就能為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)積累更多的資金。
土地資產(chǎn)的效益體現(xiàn)也有數(shù)據(jù)做支撐。有數(shù)據(jù)顯示,1994年前,凡是推行土地使用制度改革的地方,每年都有一筆來(lái)自土地資產(chǎn)的收益,少則幾千萬(wàn),多則幾億甚至幾十億。上海市1992年收取土地出讓金10 多億元,廣東省1992 年至1993 年共收取出讓金205億元。在土地市場(chǎng)活躍的深圳、珠海、福州、廈門(mén)、???、威海、昆山等沿海城市,土地出讓收入已成為當(dāng)?shù)卣?cái)政的重要支柱。在內(nèi)地,黑龍江省通過(guò)開(kāi)展土地使用權(quán)出讓和清理整頓土地市場(chǎng),幾年來(lái)共收取土地收益15億元。四川省廣漢市1991年推行土地使用制度改革以來(lái),每年土地收益在1000萬(wàn)元左右,占該市財(cái)政收入的25%以上。
地方政府如何看待“地財(cái)政”
1994年的這次高級(jí)別會(huì)議召開(kāi),地方政府紛紛加快土地有償出讓制度的推進(jìn),國(guó)土收益的效應(yīng)也進(jìn)一步得到體現(xiàn)。在收獲真金白銀的同時(shí),已經(jīng)逐漸有地方將此稱(chēng)為“地財(cái)政”。
一位原國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)曾在“土地日”五周年(1995年)發(fā)表署名文章稱(chēng),各級(jí)人民政府要進(jìn)一步深化土地使用制度改革,加強(qiáng)對(duì)土地資產(chǎn)的管理,規(guī)范土地市場(chǎng),逐步形成運(yùn)用市場(chǎng)優(yōu)化土地資源配置的運(yùn)行機(jī)制。國(guó)家要壟斷土地一級(jí)市場(chǎng),擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍,嚴(yán)禁對(duì)原劃撥土地進(jìn)行非法交易。
原山西省土地局所上報(bào)的“1995年山西省土地管理工作概況”中提及,1995年,全省各級(jí)土地管理部門(mén)把組織好國(guó)土收益工作作為全年工作的重點(diǎn),投入了很大的精力和力量,創(chuàng)造了10月底提前完成省政府下達(dá)的5億元任務(wù),12月底國(guó)土收益達(dá)到5.7786億元,年收益總量較1993年(9700萬(wàn)元)增長(zhǎng)5.96倍,較1994年(6385萬(wàn)元)增長(zhǎng)9.05倍的優(yōu)異成績(jī)。
“1995年全省土地出讓純收益計(jì)劃指標(biāo)為2億元,實(shí)際完成2.996156億元,超收9961.56萬(wàn)元。”該材料中稱(chēng)。
類(lèi)似的情況還有山東。“1995年山東省土地管理工作概況”材料中提及,1995年全省土地出讓面積占土地供應(yīng)量的比重由上年的20%提高到40%左右。全省出讓土地5670幅,面積2879公頃,合同出讓總價(jià)款15億元,其中土地純收益近5億元,另外,土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押總金額7.7億元。
“土地開(kāi)始成為政府生財(cái)、招商、引資的重要手段。”上述材料稱(chēng)。
湖南省在1995年該省土地使用制度改革工作會(huì)議上要求發(fā)揮土地資產(chǎn)效益,完善生產(chǎn)要素市場(chǎng),確保國(guó)有土地資產(chǎn)保值增值。此次會(huì)議確定該省“九五”期末,建設(shè)用地拍賣(mài),招標(biāo)出讓要占整個(gè)出讓的40%以上;有60%以上的縣市“地財(cái)政”收入占當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的20%以上,全省土地收益超過(guò)60億元。
這個(gè)“地財(cái)政”的描述十分貼切,并且在隨后的20年時(shí)間里逐漸野蠻生長(zhǎng)。按照《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》的計(jì)算,從1999年至2015年,這十七年是中國(guó)歷史上土地資產(chǎn)化最為迅猛的年代,全國(guó)土地出讓收入總額約27.29萬(wàn)億元,年均1.6萬(wàn)億元。