距離2014年8月通過新《預(yù)算法》已經(jīng)過去兩年有余。

　　距離去年6月公布的《預(yù)算法實(shí)施條例》修訂草案也已經(jīng)過去了15個(gè)月。

　　對(duì)于能夠約束政府行為、規(guī)范政府權(quán)利的預(yù)算法來說，預(yù)算法實(shí)施條例何時(shí)到來?　　　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)從財(cái)稅部門、金融機(jī)構(gòu)等多個(gè)渠道獲悉，近期相關(guān)部門已經(jīng)加快了《預(yù)算法實(shí)施條例》的修訂進(jìn)程。“《預(yù)算法實(shí)施條例》將在2016年年底之前出臺(tái)，最重要的是財(cái)政部門與中國人民銀行之間的國庫‘經(jīng)理、代理’之爭暫時(shí)擱置。在實(shí)際業(yè)務(wù)中，各級(jí)人民銀行國庫部門負(fù)責(zé)清算工作，但不再對(duì)支付的資金進(jìn)行審核，只負(fù)責(zé)支付結(jié)束后的對(duì)賬工作。”一位財(cái)稅人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。

　　據(jù)悉，在2016年9月前后，國務(wù)院法制辦召開了一次關(guān)于預(yù)算法實(shí)施條例的工作會(huì)議，核心議題就是國庫問題。“在國庫的問題上，新預(yù)算法已經(jīng)定下的就全部按照新預(yù)算法來實(shí)施，對(duì)于有爭議的問題，操作層面的細(xì)節(jié)能達(dá)成一致的就寫進(jìn)條例，暫時(shí)達(dá)不成一致、分歧特別大的，盡量不涉及。”一位知情人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。

　　社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，雖然預(yù)算改革是最先開始的，但是預(yù)算改革的完成涉及眾多問題，牽涉到的不僅是經(jīng)濟(jì)問題，這還需要與全面深化改革來同步完成;預(yù)算法實(shí)施條例是預(yù)算改革很重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。

　　“對(duì)于國庫的‘經(jīng)理‘與‘代理’之爭，應(yīng)該關(guān)注是什么樣的國庫管理制度有利于公共服務(wù)的提供，最有利于財(cái)政資金效率的最大化。”楊志勇向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者強(qiáng)調(diào)。

　　起源

　　財(cái)政與央行國庫之爭，首先就是“經(jīng)理”與“代理”的爭執(zhí)。

　　一位金融國庫部門的人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者，從“代理”的角度來說，人民銀行純粹是辦理事物的職責(zé)，財(cái)政部給予什么指令，按照指令執(zhí)行，是一個(gè)服務(wù)者的角色。“經(jīng)理”具有管理的意思，內(nèi)涵比代理更廣，職責(zé)權(quán)利更大，經(jīng)理就是對(duì)每一筆業(yè)務(wù)具有監(jiān)督權(quán)。舉例來說，如果是“代理”，那么財(cái)政部要給地方撥款，指令到人民銀行，就要直接辦理，沒有質(zhì)疑的權(quán)利。但是“經(jīng)理”有監(jiān)督權(quán)，接到財(cái)政部指令后，看這筆業(yè)務(wù)，有沒有問題，是不是合規(guī)、合法，人民銀行認(rèn)為違規(guī)或者違法，可以不撥付。這也是爭議的焦點(diǎn)所在。

　　1983年9月，國務(wù)院決定中國人民銀行專門行使國家中央銀行的職能，此前頒布的《中央金庫條例》一直明確人民銀行“代理”國庫，央行獨(dú)立后，1985年國務(wù)院頒布《國家金庫條例》，將人民銀行由“代理”國庫改為“經(jīng)理”國庫，央行的職能被加強(qiáng)。

　　此后，雖然國務(wù)院又頒布了《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》，要求各級(jí)國庫庫款的支配權(quán)屬于同級(jí)財(cái)政部門，但并未提及央行與國庫的關(guān)系。直到1994年時(shí)，《預(yù)算法》才明文提出中央國庫由中國人民銀行“經(jīng)理”，但相應(yīng)也規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門享有對(duì)國庫存款的支配權(quán)。為此，財(cái)政部于2000年成立國庫司，其中一條職責(zé)就是組織擬訂國庫管理制度。

　　財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長王朝才介紹，改革開放之前，中國人民銀行歸財(cái)政部管轄，屬于財(cái)政部的一個(gè)司，當(dāng)時(shí)的財(cái)政部沒有國庫司這樣專門管理國庫的司局。

　　“財(cái)政部是在2000年前后成立國庫司，在此之前，國庫業(yè)務(wù)都是在中國人民銀行辦理。”一名財(cái)稅官員對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示。

　　國庫最基本的職責(zé)是負(fù)責(zé)辦理國家預(yù)算資金的收入和支出。從1985年起，央行就以法規(guī)的形式被確定了經(jīng)理國庫的基本職責(zé)。

　　2001年，國務(wù)院設(shè)立國庫單一賬戶，將財(cái)政收入逐漸納入國庫，開始試點(diǎn)國庫集中收付，減少財(cái)政收入撥付環(huán)節(jié)，加快資金到位。2006年實(shí)現(xiàn)了中央國庫現(xiàn)金定點(diǎn)定量存放商業(yè)銀行，實(shí)現(xiàn)保值增值。

　　2002年央行對(duì)撥款的監(jiān)督變成只對(duì)憑證票面內(nèi)容的審賬，2014年預(yù)算法修訂之際，財(cái)政與央行的國庫之爭也越來查核對(duì)，國庫對(duì)款項(xiàng)的內(nèi)容沒有拒付權(quán)利。實(shí)際操作中，經(jīng)理職責(zé)已經(jīng)變成實(shí)質(zhì)意義上的代理。國庫決策中心由央行轉(zhuǎn)向了財(cái)政部門。

　　國庫研究專家、中國財(cái)政科學(xué)研究院外國財(cái)政研究室副主任馬洪范介紹，2011年國庫集中支付流程大體是，財(cái)政審核完會(huì)發(fā)出國庫支付令，支付令給人民銀行和商業(yè)銀行，商業(yè)銀行墊付，最后清算，支付過程由央行進(jìn)行監(jiān)控。“從責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一和對(duì)等的角度來看，國庫資金一旦出現(xiàn)問題，肯定是追究財(cái)政的問題，財(cái)政擔(dān)負(fù)著不可推卸的責(zé)任。反過來也就是界定了國庫的管理主導(dǎo)肯定是財(cái)政部門。”馬洪范對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者說。

　　一位知情人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2014年預(yù)算法修訂的時(shí)候，也在協(xié)調(diào)國庫爭執(zhí)。2014年8月表決通過的預(yù)算法修正案，維持了現(xiàn)行《預(yù)算法》關(guān)于“央行經(jīng)理國庫”的表述，同時(shí)也保留了“國庫的支配權(quán)屬于各級(jí)財(cái)政部門”這一句。“經(jīng)理國庫得到維續(xù)，是全國人大支持的結(jié)果，在2014年當(dāng)時(shí)全國人大關(guān)于國庫代理還是經(jīng)理研究了三種方案：一是維持現(xiàn)狀，二是取消經(jīng)理國庫，提不提代理再議論，三是完全由國務(wù)院來確定。”上述知情人士告訴記者。

　　預(yù)算法修訂結(jié)束之后僅僅一個(gè)月。

　　2014年9月11日，中國人民銀行國庫局組織召開了以“學(xué)習(xí)貫徹新預(yù)算法提高經(jīng)理國庫水平”為主題的學(xué)術(shù)研討會(huì)，人民銀行副行長潘功勝出席會(huì)議并發(fā)表講話，研究局局長陸磊以及長期關(guān)注并積極參與預(yù)算法修訂工作有關(guān)專家學(xué)者參加了研討會(huì)。

　　與會(huì)專家學(xué)者一致認(rèn)為，新《預(yù)算法》中有關(guān)國庫管理?xiàng)l款規(guī)定是新法最顯著的亮點(diǎn)之一。央行經(jīng)理國庫體制的核心在于職責(zé)分工與權(quán)力制衡。國庫部門在辦理預(yù)算資金收支過程中實(shí)施實(shí)時(shí)、逐筆、適度的國庫事中監(jiān)督，可以作為人大監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的有益補(bǔ)充，確保國庫資金安全。同時(shí)，這一制度安排也有利于增強(qiáng)財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)性。

　　雖然在2014年的《預(yù)算法》修訂中維持了央行經(jīng)理國庫，同時(shí)也保留了“國庫的支配權(quán)屬于各級(jí)財(cái)政部門”這一句。這也意味著在預(yù)算法沒有決定下來的爭執(zhí)也就繼續(xù)延伸到了預(yù)算法實(shí)施條例。

　　老的預(yù)算法是經(jīng)理國庫，新的預(yù)算法重申了經(jīng)理國庫。而且更具體了一些明確的規(guī)定。法學(xué)界相關(guān)人士認(rèn)為進(jìn)步不是很大。

　　2016年9月6日下午，國務(wù)院法制辦副主任袁曙宏赴財(cái)政部、人民銀行進(jìn)行《預(yù)算法實(shí)施條例》修訂立法調(diào)研，重點(diǎn)了解國庫管理情況。財(cái)政部是財(cái)政部副部長張少春、部長助理戴柏華陪同，央行則是人民銀行副行長陳雨露陪同。

　　袁曙宏觀看了中央財(cái)政國庫集中支付業(yè)務(wù)流程演示和中央財(cái)政預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控演示以及人民銀行國庫業(yè)務(wù)處理演示，聽取了財(cái)政部、人民銀行對(duì)《預(yù)算法實(shí)施條例》修訂有關(guān)國庫管理問題的意見。“現(xiàn)在國務(wù)院以及國務(wù)院法制辦對(duì)《預(yù)算法實(shí)施條例》的基本態(tài)度是，按照2014年預(yù)算法來操作。”上述國庫部門人士表示。

　　新預(yù)算法規(guī)定政府的收支全部通過國庫辦理。在以前乃至現(xiàn)在有很多財(cái)政專戶，被稱為第二國庫。

　　上述知情人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者，國務(wù)院法制辦表示，在國庫的問題上，新預(yù)算法已經(jīng)定下的就全部按照新預(yù)算法來實(shí)施，對(duì)于有爭議的問題，操作層面的細(xì)節(jié)能達(dá)成一致的就寫進(jìn)條例，暫時(shí)達(dá)不成一致、分歧特別大的，盡量不涉及。