中共甘肅省委 甘肅省人民政府
        關于貫徹落實《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》的實施意見
        (2008年9月26日)
        為認真貫徹落實《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)，積極穩(wěn)妥地推進全省集體林權制度改革，結合我省實際，現(xiàn)提出如下實施意見。
        一、充分認識集體林權制度改革的重要性
        《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》，是在新的歷史起點上，黨中央、國務院作出的深化農(nóng)村改革的又一重大戰(zhàn)略決策，是指導集體林權制度改革的綱領性文件，為新時期林業(yè)改革與發(fā)展指明了方向。
        (一)集體林權制度改革是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的又一深刻變革，必將進一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。30年前，中央作出了實行耕地聯(lián)產(chǎn)承包責任制的戰(zhàn)略決策，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，促進了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。30年后的今天，中央又作出全面推進集體林權制度改革的戰(zhàn)略決策，把林地承包到農(nóng)戶，確立農(nóng)民的經(jīng)營主體地位，這是農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度從耕地向林地的拓展和延伸，必將進一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。
        (二)集體林權制度改革開辟了農(nóng)民就業(yè)增收的新空間，必將有力促進社會主義新農(nóng)村建設。我省有5996萬畝集體林地，占全省林業(yè)用地面積的41%。通過集體林權制度改革，讓農(nóng)民獲得重要的生產(chǎn)資料，對于促進農(nóng)民就業(yè)、增加農(nóng)民收入具有十分重要的作用。
        (三)集體林權制度改革是推進現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的強大動力，必將有效促進生態(tài)文明建設。建設生態(tài)文明、維護生態(tài)安全是林業(yè)發(fā)展的首要任務。全面推進集體林權制度改革，建立責權利相統(tǒng)一的林業(yè)經(jīng)營體制，有利于促進林業(yè)發(fā)展和森林資源管護，有效增加森林數(shù)量，提升森林質(zhì)量，增強森林生態(tài)功能和應對氣候變化的能力，促進人與自然和諧。
        各級黨委、政府要充分認識集體林權制度改革的重大意義，認真學習、深刻領會《意見》精神，緊密結合各地實際，真正把思想統(tǒng)一到中央決策部署上來，切實增強責任感和緊迫感，積極穩(wěn)妥地推進集體林權制度改革。
        二、集體林權制度改革的指導思想、基本原則、總體目標和范圍
        (一)指導思想。全面貫徹黨的十七大精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，大力實施以生態(tài)建設為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，不斷創(chuàng)新集體林業(yè)經(jīng)營的體制機制，依法明晰產(chǎn)權，放活經(jīng)營權，落實處置權，保障收益權，規(guī)范流轉，減輕稅費，進一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，促進傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉變，為建設社會主義新農(nóng)村和構建社會主義和諧社會作出貢獻。
        (二)基本原則。
        一是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營權。根據(jù)《物權法》和《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)民集體所有的林地屬于集體經(jīng)濟組織成員共同所有，集體經(jīng)濟組織內(nèi)每個家庭及其成員平等享有承包經(jīng)營集體林地的權利，必須依法把集體林地使用權落實到農(nóng)戶。
        二是堅持統(tǒng)籌兼顧各方利益，確保農(nóng)民得實惠、生態(tài)受保護。要妥善處理集體和個人利益關系，既要還權于民、讓利于民，確保農(nóng)民在林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中多得利，又要維護集體經(jīng)濟組織的利益，促進集體經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大；既要促進農(nóng)民持續(xù)增收，又要促進森林資源持續(xù)增長，絕不允許以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取眼前經(jīng)濟利益。
        三是堅持尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民的知情權、參與權、決策權。農(nóng)民是改革的主體，改革的政策要讓農(nóng)民明白，改革的內(nèi)容、程序、方法必須公開，改革的結果要讓農(nóng)民滿意，真正體現(xiàn)大多數(shù)農(nóng)民的意愿。
        四是堅持依法辦事，確保改革規(guī)范有序。集體林權制度改革情況復雜、政策性強，必須嚴格執(zhí)行《物權法》、《農(nóng)村土地承包法》、《森林法》等法律法規(guī)和黨在農(nóng)村的各項政策，做到“依法、規(guī)范、有序”，確保改革經(jīng)得起實踐和歷史的檢驗。
        五是堅持因地制宜、分類指導，確保改革符合實際。要以中央關于全面推進集體林權制度改革精神為指導，積極探索符合當?shù)貙嶋H的改革路子，絕不能搞一刀切、一個模式。
        六是堅持尊重歷史，確保政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。對林業(yè)“三定”以來按政策落實的林地權屬，要予以維護和完善。對歷史遺留問題，要依法妥善處理。對權屬不清的林地，要依法依規(guī)確認。
        (三)總體目標。從2008年開始，在先行試點的基礎上，用5年左右時間，基本完成全省明晰產(chǎn)權、承包到戶的主體改革任務。在此基礎上，通過深化配套改革，完善政策措施，健全服務體系，規(guī)范管理體制，逐步形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機制，實現(xiàn)資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標。
        (四)改革范圍。本省范圍內(nèi)所有的集體林地，包括集體所有的商品林地和公益林地。
        公路與鐵路通道綠化工程、環(huán)城綠化工程、主干河道兩岸護堤林工程，不納入本次改革范圍，其經(jīng)營管理方式由各地結合實際自己確定。
        對權屬有爭議的林地，要在爭議解決后再落實經(jīng)營主體。自然保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)、國有林(農(nóng))場經(jīng)營管理的集體林地，原則上維持現(xiàn)行的經(jīng)營管理方式，權屬不變。
        三、集體林權制度改革的主要任務
        (一)明晰產(chǎn)權。在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地使用權，通過家庭承包經(jīng)營等方式落實到本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權人的主體地位。承包期為70年。承包期屆滿，可依法繼續(xù)承包。明晰產(chǎn)權主要采取以下方式：
        家庭承包經(jīng)營。凡適宜家庭承包經(jīng)營的集體林地，都要實行家庭承包經(jīng)營，按本集體經(jīng)濟組織現(xiàn)有戶籍人口人均確權到戶，以戶為單位承包經(jīng)營。
        集體股份合作經(jīng)營。集體統(tǒng)一經(jīng)營的林地，原則上要承包到戶。對集體統(tǒng)一經(jīng)營效果比較好，本集體經(jīng)濟組織多數(shù)成員比較滿意的集體經(jīng)營形式，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員同意，可實行“分股不分山，分利不分林”的方式，繼續(xù)由集體統(tǒng)一經(jīng)營，收益按股分紅。
        其他經(jīng)營方式。對不宜實行家庭承包經(jīng)營的林地，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員同意，可采取其他方式落實產(chǎn)權。村集體經(jīng)濟組織可保留少量的集體林地，由本集體經(jīng)濟組織依法實行民主管理經(jīng)營。
        林業(yè)“三定”以來劃定的自留山由農(nóng)戶長期無償使用，不得隨意調(diào)整。
        對已承包到戶的集體林地，要穩(wěn)定承包關系，承包期滿的，可直接續(xù)包；承包合同不完善的，依法進行完善，繼續(xù)由原承包人承包經(jīng)營；不符合法律規(guī)定的，要依法進行糾正。
        對采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式已落實集體林地經(jīng)營權屬的，程序合法、雙方權利和義務合理、合同形式和內(nèi)容規(guī)范的，要予以維持；對雙方權利和義務顯失公平，群眾意見較大的，要本著尊重歷史、依法辦事的原則，予以妥善處理。
        無論采取何種形式，都要召開村民會議或村民代表會議，經(jīng)村民會議三分之二以上成員或村民代表會議三分之二以上代表同意。
        (二)放活經(jīng)營權。實行商品林、公益林分類經(jīng)營管理。對立地條件好、采伐和經(jīng)營利用對生態(tài)環(huán)境不造成危害區(qū)域的商品林，承包經(jīng)營者可自主決定經(jīng)營方向、經(jīng)營模式和經(jīng)營目標；生態(tài)區(qū)位重要或生態(tài)脆弱區(qū)域的公益林，在不影響生態(tài)功能和不破壞林木生長的前提下，可科學合理地利用林地資源，開發(fā)林下種養(yǎng)業(yè)、森林旅游業(yè)等，發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟。
        (三)落實處置權。在不改變林地用途的前提下，林地承包經(jīng)營權人可依法對擁有的林地承包經(jīng)營權進行轉包、出租、轉讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，依法經(jīng)營和開發(fā)利用。
        (四)保障收益權。農(nóng)戶承包經(jīng)營林地林木的收益，全部歸農(nóng)戶所有。征收集體所有的林地，要依法足額支付林地補償費、安置補助費、地上附著物和林木的補償?shù)荣M用(省政府規(guī)定減免的除外)，安排被征林地農(nóng)民的社會保障費用。經(jīng)政府劃定的公益林，已承包到戶的，森林生態(tài)效益補償要落實到戶；未承包到戶的，要確定管護主體，落實管護報酬，明確管護責任。嚴禁亂收費、亂攤派、亂罰款，變相加重農(nóng)民負擔。
        四、集體林權制度改革的配套措施
        (一)加強林木采伐管理體系建設。改進商品用材林采伐審批制度，建立和完善適應家庭承包經(jīng)營體制的林木采伐管理新機制。要堅持生態(tài)優(yōu)先原則，嚴格控制公益林的采伐。因遭受冰雪、病蟲等自然災害，影響林木生長，造成防護和生態(tài)功能嚴重下降的，依法報經(jīng)省林業(yè)行政主管部門審核批準后，可進行撫育或更新性質(zhì)的采伐。凡未經(jīng)批準擅自亂砍濫伐，造成生態(tài)破壞的，要依法追究責任。
        (二)加強森林資源流轉體系建設?？h(市、區(qū))要加強林業(yè)綜合服務機構建設，建立森林資源資產(chǎn)評估制度，規(guī)范評估行為。要建立健全產(chǎn)權交易平臺，加強林權流轉管理，依法規(guī)范流轉行為，保障公平交易，防止農(nóng)民失山失地。
        (三)加強財政扶持林業(yè)發(fā)展體系建設。各級政府要建立和完善森林生態(tài)效益補償基金制度，按照“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則，多渠道籌集公益林補償基金。在積極爭取中央財政對重點公益林補償增加投入的同時，省、市、縣三級財政從2009年開始，要逐步加大對集體公益林的補償力度，特別是要把未納入國家補償范圍的集體公益林納入地方補償范圍，經(jīng)費列入財政預算，逐年提高補償標準。各級政府要將林業(yè)部門行政事業(yè)經(jīng)費納入財政預算。建立造林、撫育、保護、管理投入補貼制度。對森林防火、病蟲害防治、林木良種、木本糧油、生物質(zhì)能源林、珍稀樹種培育、沼氣建設給予扶持。林區(qū)的交通、供水、供電、通信等基礎設施建設要納入全省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，分年度投資建設。要加大對貧困地區(qū)林業(yè)基礎設施建設的投入。
        (四)加強林業(yè)投融資體系建設。要充分發(fā)揮金融機構的職能作用，積極開展對集體林的信貸業(yè)務。研究制定用林權證抵押貸款的信貸管理辦法，完善林業(yè)信貸擔保方式。參照小額貸款和聯(lián)保貸款政策，為集體林地經(jīng)營者提供信貸支持。積極探索建立政策性森林保險制度，降低農(nóng)民經(jīng)營林業(yè)的風險，提高抵御自然災害的能力。
        (五)加強林業(yè)社會化服務體系建設。認真落實國務院《關于深化改革加強基層農(nóng)業(yè)技術推廣體系建設的意見》精神，進一步加強基層林業(yè)工作機構建設，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林業(yè)工作站經(jīng)費納入地方財政預算。大力加強林業(yè)協(xié)會和林業(yè)專業(yè)合作組織建設，逐步形成政府主導、部門組織、農(nóng)民群眾廣泛參與的社會化服務體系，為集體林業(yè)發(fā)展提供有效服務。
        五、集體林權制度改革的方法與步驟
        (一)先行試點，總結經(jīng)驗。按照“先行試點，循序漸進，分步推開”的原則，確定合水、涇川、宕昌、清水、安定、永靖、臨澤7個縣(區(qū))為全省集體林權制度改革的試點縣(區(qū))。從2008年10月份開始，先期進行集體林權制度改革試點工作，在改革試點工作的基礎上，進一步完善我省改革的措施和辦法，適時推進全省林權制度改革工作。
        (二)精心組織，穩(wěn)步推進。集體林權制度改革關系廣大群眾的切身利益，關系生態(tài)安全，關系林區(qū)長期發(fā)展與穩(wěn)定，在推進改革中必須精心部署，統(tǒng)籌安排，注意方式方法，有步驟、分階段地組織實施。
        第一階段：宣傳發(fā)動，培訓骨干。要廣泛深入地開展宣傳發(fā)動工作，使改革的政策措施家喻戶曉。要加強業(yè)務培訓。省、市、縣、鄉(xiāng)都要對集體林權制度改革工作人員進行培訓，統(tǒng)一思想認識，掌握方針政策，熟悉改革流程，提高指導和服務改革的能力。
        第二階段：調(diào)查摸底，制訂方案。在深入調(diào)查研究，摸清山情、林情和社情的基礎上，由縣(市、區(qū))人民政府制定改革總體方案，經(jīng)市(州)政府批準，報送省集體林權制度改革領導小組辦公室備案；各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的改革方案根據(jù)已批準的縣(市、區(qū))改革方案制定，并經(jīng)縣(市、區(qū))政府批準，報送市(州)集體林權制度改革辦公室備案；村級改革方案由村民會議或村民代表會議通過后，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府批準，并報縣(市、區(qū))集體林權制度改革辦公室備案后實施。
        第三階段：勘界確權，建檔發(fā)證。由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府負責組織村民委員會，嚴格依照法定程序，核實林地權屬、面積和四至界線，并將結果張榜公布；由集體經(jīng)濟組織與村民簽訂林地承包合同書，將權屬落實情況登記造冊，由林地承包經(jīng)營權人提出申請，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府審核后報縣級林業(yè)主管部門核發(fā)全國統(tǒng)一式樣的林權證書，確認林地的使用權和林木的所有權，做到圖、表、冊一致，人、地、證相符。要建立健全鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村組林權檔案管理制度，確保集體林權檔案的完整、準確與安全。
        第四階段：配套改革，完善體系。在基本完成集體林權制度主體改革任務的基礎上，通過全面推進配套改革，力求在創(chuàng)新林木采伐管理制度、推進林權規(guī)范化流轉、搭建林業(yè)融資平臺、加強林業(yè)服務體系建設等方面取得新突破、新成效，逐步建立“產(chǎn)權歸屬清晰、經(jīng)營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉規(guī)范有序、服務監(jiān)管有效”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權制度。
        第五階段：檢查驗收，總結完善。加強對集體林權制度改革過程的跟蹤檢查，及時發(fā)現(xiàn)和解決出現(xiàn)的新情況、新問題。改革工作基本結束后，要認真進行檢查驗收，總結經(jīng)驗，完善提高，不斷鞏固改革成果。
        六、集體林權制度改革的組織領導
        (一)加強領導，落實責任。各級黨委、政府要把集體林權制度改革作為一件大事，列入重要議事日程，精心組織，周密安排，扎實推進。省委、省政府成立了全省集體林權制度改革領導小組，市縣也要成立相應的組織領導機構，縣(市、區(qū))黨政主要領導要親自抓這項工作。要嚴格實行主要領導負責制，強化調(diào)度、統(tǒng)計、檢查、督導和檔案管理工作，真正建立起縣(市、區(qū))直接領導、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))組織實施、村組具體操作、部門搞好服務的工作機制。
        (二)落實經(jīng)費，提供保障。集體林權制度改革工作量大，涉及面廣，持續(xù)時間長，任務重，必須在人力、財力上給予支持和保證。集體林權制度改革工作經(jīng)費，主要由市(州)、縣(市、區(qū))財政承擔，并從2008年起納入地方財政預算。中央和省級財政給予適當補助。對于財政困難的縣(市、區(qū))，省級財政通過轉移支付給予補助。
        (三)通力協(xié)作，形成合力。集體林權制度改革領導小組各成員單位，要認真貫徹落實中央《意見》和省委、省政府的決策部署，各司其職，各負其責，密切配合，形成推動改革的強大合力。各級林業(yè)主管部門要認真履行職責，認真負責地做好集體林權制度改革各項具體工作。
        (四)規(guī)范操作，嚴肅紀律。集體林權制度改革是一次生產(chǎn)關系的大調(diào)整，經(jīng)濟利益的再分配，必須做到公開、公平、公正。黨員干部特別是各級領導干部要以身作則，絕不允許借改革之機，為本人和親友謀取私利。各級領導要深入集體林權制度改革第一線，及時發(fā)現(xiàn)和認真研究工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，具體指導和幫助解決實際困難。尤其要注意加強森林資源管理工作，把保護森林資源安全、維護社會穩(wěn)定貫穿于集體林權制度改革工作的全過程，堅決杜絕亂砍濫伐林木行為的發(fā)生。對在改革中不認真履行領導職責、工作作風不實、落實措施不到位，造成亂砍濫伐林木、群體性上訪等嚴重問題的，要追究有關領導的責任。要健全糾紛調(diào)處工作機制，妥善解決林權糾紛，及時化解矛盾，確保改革平穩(wěn)運行。
        (五)加強輿論引導，營造良好氛圍。要充分利用各種新聞媒體，廣泛宣傳集體林權制度改革的重大意義、方針政策、法律法規(guī)，宣傳省委、省政府的決策部署，宣傳各地的好做法、好經(jīng)驗，營造良好的改革氛圍，確保集體林權制度改革順利進行。