2013年是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃中期評(píng)估年。中期評(píng)估顯示，“十二五”規(guī)劃中絕大多數(shù)指標(biāo)完成順利，預(yù)計(jì)期末指標(biāo)完成率將接近90%，創(chuàng)下我國(guó)五年計(jì)劃和五年規(guī)劃的最高紀(jì)錄。

　　“十二五”規(guī)劃時(shí)期，經(jīng)濟(jì)、科技、民生方面將完成或超額完成規(guī)劃目標(biāo)，只有資源環(huán)境方面的完成情況相對(duì)滯后，其中關(guān)鍵的原因在于規(guī)劃對(duì)地方政府約束不力。在“十二五”規(guī)劃的后半期必須多管齊下，加速建立健全我國(guó)規(guī)劃實(shí)施的保障機(jī)制。

　　□國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部區(qū)域規(guī)劃與評(píng)估專題研究組

　　“十二五”規(guī)劃指標(biāo)完成率有望創(chuàng)歷史最高

　　“十二五”規(guī)劃是在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下制訂的第二個(gè)五年規(guī)劃。依據(jù)“十二五”前兩年的發(fā)展形勢(shì)，規(guī)劃的七大目標(biāo)中有六大目標(biāo)進(jìn)展順利。這七大目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整取得重大進(jìn)展、科技教育水平明顯提升、資源節(jié)約環(huán)境保護(hù)成效顯著、人民生活持續(xù)改善、社會(huì)建設(shè)明顯加強(qiáng)、改革開放不斷深化。其中，只有資源環(huán)境目標(biāo)進(jìn)展滯后。而在28個(gè)主要指標(biāo)中3/4完成進(jìn)度目標(biāo)，進(jìn)展略有滯后（完成率在30%到40%）的指標(biāo)有4個(gè)，明顯滯后（完成率低于30%）的有3個(gè)。

　　結(jié)合對(duì)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的判斷：在后三年經(jīng)過(guò)努力，目前進(jìn)展略有滯后的4個(gè)指標(biāo)中除服務(wù)業(yè)增加值比重之外其他3個(gè)將能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，在明顯滯后的3個(gè)指標(biāo)中“城鎮(zhèn)保障性安居住房工程建設(shè)”有望完成，但2個(gè)資源環(huán)境指標(biāo)按期完成的難度較大。

　　總體上，“十二五”規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的多數(shù)指標(biāo)實(shí)際完成情況高于規(guī)劃目標(biāo)，資源環(huán)境方面的完成情況落后于目標(biāo)，其他方面則基本實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。預(yù)計(jì)在28個(gè)指標(biāo)中最終完成預(yù)期目標(biāo)的指標(biāo)將達(dá)到25個(gè)，指標(biāo)完成率達(dá)到89.3%，再創(chuàng)歷史新高。

　　規(guī)劃對(duì)地方政府約束不力成突出問(wèn)題

　　“十二五”規(guī)劃總體推進(jìn)順利，主要有兩個(gè)原因：一是各指標(biāo)的目標(biāo)值制定得相對(duì)“保守”，除了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)偏低之外，其他一些指標(biāo)在借鑒“十一五”時(shí)期實(shí)踐的基礎(chǔ)上也有所下調(diào)。比如，由于“十一五”規(guī)劃時(shí)期研發(fā)經(jīng)費(fèi)占GDP的比重遠(yuǎn)低于預(yù)定目標(biāo)，“十二五”時(shí)期該指標(biāo)目標(biāo)值就明顯調(diào)低。二是中央政府在人民生活與科技教育領(lǐng)域投入力度較大，使得這兩類指標(biāo)推進(jìn)較快。

　　“十二五”規(guī)劃推進(jìn)較慢的是資源環(huán)境領(lǐng)域，7個(gè)滯后指標(biāo)（略有滯后與明顯滯后指標(biāo)）中就有5個(gè)屬于該類指標(biāo)。目前，節(jié)能環(huán)保主要由地方政府來(lái)承擔(dān)，中央政府難以直接介入，而正是由于規(guī)劃對(duì)地方政府約束力不足，才導(dǎo)致了這一薄弱環(huán)節(jié)的出現(xiàn)。

　　一是缺乏對(duì)地方完成真實(shí)情況的有效核查手段。

　　國(guó)家發(fā)改委一份報(bào)告指出“河北、山西、遼寧、上海、山東、河南、湖南、廣東、四川、甘肅等十個(gè)地區(qū)，1-5月份規(guī)模以上工業(yè)能源消費(fèi)量約占全國(guó)的一半左右。但這些地方單位工業(yè)增加值能耗同比均下降且降幅較大，與全國(guó)規(guī)模以上工業(yè)增加值增速減緩、能耗消費(fèi)量上升的情況不吻合”。地方的節(jié)能減排數(shù)據(jù)與國(guó)家不銜接，導(dǎo)致了“地方形勢(shì)大好、國(guó)家壓力很大”這樣一個(gè)奇特現(xiàn)象。

　　二是基層政府考核指標(biāo)與國(guó)家“十二五”規(guī)劃不掛鉤。

　　盡管中央將節(jié)能環(huán)保列入了對(duì)各省市的政績(jī)考核范疇，但在許多地方節(jié)能環(huán)保目標(biāo)卻沒(méi)有進(jìn)一步分解下去，這就使得節(jié)能壓力難以有效傳遞到地方政府和企業(yè)，節(jié)能工作力度和重視程度普遍不高，必然影響相關(guān)工作的開展。

　　三是淘汰過(guò)剩產(chǎn)能的精神沒(méi)有得到認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

　　“十二五”規(guī)劃綱要“第九章 改造提升制造業(yè)”指出：“優(yōu)化結(jié)構(gòu)、改善品種質(zhì)量、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)配套能力、淘汰落后產(chǎn)能”。但實(shí)際情況卻是，中央每年都強(qiáng)調(diào)產(chǎn)能過(guò)剩治理工作，并出臺(tái)許多相關(guān)調(diào)控政策，不少地方卻以“少報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)”的方式來(lái)應(yīng)對(duì)，而且在幾乎所有過(guò)剩行業(yè)中新增產(chǎn)能的速度遠(yuǎn)大于落后產(chǎn)能淘汰的速度，導(dǎo)致“越治理越過(guò)剩”的尷尬局面。

　　四是高耗能產(chǎn)業(yè)沒(méi)有得到有效抑制。

　　“十二五”規(guī)劃綱要“第二十二章 加強(qiáng)資源節(jié)約和管理”開頭第一句就是“抑制高耗能產(chǎn)業(yè)過(guò)快增長(zhǎng)”。從過(guò)去經(jīng)驗(yàn)看，在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入調(diào)整時(shí)期，工業(yè)比重下降，單位GDP能耗下降速度會(huì)相對(duì)明顯。然而，進(jìn)入“十二五”以來(lái)，盡管GDP增長(zhǎng)與工業(yè)比重已經(jīng)跌至十幾年來(lái)的低位，但GDP能耗強(qiáng)度降幅卻依然處于極低水平。這固然與節(jié)能減排邊際成本在逐步增大有一定的關(guān)系，但更大程度上還是與高能耗產(chǎn)業(yè)不僅沒(méi)有得到有效抑制反而時(shí)有反彈密切相關(guān)。

　　同時(shí)，“城鎮(zhèn)保障性安居住房工程建設(shè)”成為明顯滯后的3個(gè)指標(biāo)之一，也是規(guī)劃對(duì)地方政府約束力不足所致。上述現(xiàn)象對(duì)五年規(guī)劃的實(shí)施將帶來(lái)嚴(yán)重危害，任其發(fā)展下去，未來(lái)很有可能出現(xiàn)一種狀況：各個(gè)省市都完成和超額完成了規(guī)劃目標(biāo)，但國(guó)家的總體目標(biāo)卻完成不了。