多管齊下健全規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制

　　中期評估結(jié)果顯示，“十二五”規(guī)劃實(shí)施中存在的突出問題是規(guī)劃對地方政府約束不力，加速改變地方政府發(fā)展觀念刻不容緩。這是最后解決問題的關(guān)鍵所在，但也將是一個較長的過程。為了更好地推進(jìn)后半期規(guī)劃實(shí)施工作，有效緩解對地方政府約束不力帶來的問題，必須多管齊下，加速建立健全我國規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制。

　　1、建立和完善科學(xué)規(guī)范的節(jié)能減排目標(biāo)在地區(qū)間的分配體系

　　地方政府在節(jié)能環(huán)保方面抱有不同程度的消極態(tài)度，與目前節(jié)能減排目標(biāo)在地區(qū)間的分配方法缺乏科學(xué)性與權(quán)威性具有很大關(guān)系。不論是“十一五”時期，還是“十二五”時期，各省市的分配目標(biāo)都是基于“一刀切”基礎(chǔ)上與地方政府相互協(xié)商而形成。

　　然而，我國區(qū)域差距之大世界少有。東部一些發(fā)達(dá)省市已經(jīng)進(jìn)入了工業(yè)化后期階段甚至后工業(yè)化階段，單位GDP的能耗強(qiáng)度與二氧化碳排放強(qiáng)度相應(yīng)的進(jìn)入了下降軌道。中西部地區(qū)絕大多數(shù)省市則還處于工業(yè)化初中期發(fā)展階段，正面臨著承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級的歷史契機(jī)，能耗強(qiáng)度與二氧化碳的排放強(qiáng)度正處于快速增長時期。

　　在這樣一種歷史背景下，我國在節(jié)能減排目標(biāo)分解時采用“一刀切”的方式不僅缺乏科學(xué)合理性，而且會帶來極大的不公平結(jié)果。東部發(fā)達(dá)地區(qū)因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化會自動導(dǎo)致能耗與排放強(qiáng)度的下降，“一刀切”分配的指標(biāo)對他們而言可以相對輕松地完成。而中西部地區(qū)則因?yàn)榭焖俟I(yè)化而導(dǎo)致能耗與排放強(qiáng)度的迅速上升，“一刀切”分配的指標(biāo)對他們來說就成為幾乎難以完成的目標(biāo)。在中西部，一些省市為了完成“一刀切”分配的降耗目標(biāo)，只能在一定程度上中斷對東部遷移產(chǎn)業(yè)的承接和放緩工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

　　由此可見，“一刀切”分配方式實(shí)際上有利于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，不利于中西部落后地區(qū)，起到了一種固化地區(qū)差距的作用，與我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略方向背道而馳。因而，我們需要在借鑒“十一五”降耗目標(biāo)分解的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，基于效率、公平兼顧原則，制定出符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、總體成本相對較低的節(jié)能減排目標(biāo)分解方法。

　　2、建立和完善科學(xué)規(guī)范的面向各級規(guī)劃的評估體系

　　沒有評估，就沒有執(zhí)行。一個完善的規(guī)劃評估體系應(yīng)包括三個環(huán)節(jié)，即前期評估、中期評估和后期評估。前期評估主要是規(guī)劃制定階段進(jìn)行的評估，以確定規(guī)劃目標(biāo)的科學(xué)性。中期評估主要了解規(guī)劃和政策目標(biāo)的完成情況，并為下一步規(guī)劃和政策的實(shí)施提出相關(guān)建議。后期評估一方面可以評估規(guī)劃和政策實(shí)施帶來的效果，另一方面是為今后制定規(guī)劃和政策提供借鑒。這三種評估發(fā)生的時間不同，作用也不同，互促互補(bǔ)，缺乏其中任何一個都會使其他評估的意義大打折扣。

　　我國規(guī)劃評估工作剛起步，還只是開展了中期評估工作，沒有形成一個完善的評估體系。由于地方政府官員的任期制，不同的規(guī)劃往往對應(yīng)的是不同的領(lǐng)導(dǎo)班子，一個新班子上臺后一般不會對上一屆班子制定的規(guī)劃做認(rèn)真的評估。正因?yàn)槿狈?yán)謹(jǐn)?shù)暮笃谠u估，這就使得地方規(guī)劃的執(zhí)行缺乏約束性，進(jìn)而缺乏可持續(xù)性。

　　在現(xiàn)實(shí)中，新一屆班子為了突出自己的能力，樹立自己的威信，往往不愿意延續(xù)上屆制定的發(fā)展規(guī)劃，從而導(dǎo)致地方規(guī)劃總是隨著領(lǐng)導(dǎo)班子的換屆而更改，上一個規(guī)劃的項(xiàng)目可能還多半沒有完成，就將其推倒制定的規(guī)劃。這不僅造成了地方財(cái)力物力資源的極大浪費(fèi)，降低了當(dāng)?shù)谿DP的質(zhì)量，而且也使人們對國家要求開展的中期評估缺乏熱情，變成了一個走過場的工作。

　　由此可知，由于缺乏后期評估，使得規(guī)劃中期評估的意義也明顯降低。盡管在地方上這一問題顯得更為嚴(yán)重，但由于國家層面對地方具有明顯的示范作用，為了解決這一問題中央政府在總結(jié)中期評估工作的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，應(yīng)加速推進(jìn)后期評估工作，建立和完善規(guī)劃評估體系。

　　3、建立和完善科學(xué)規(guī)范的全國性節(jié)能環(huán)保監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化各級人大對規(guī)劃評估工作的監(jiān)督作用

　　科學(xué)的評估需要建立在科學(xué)規(guī)范的核查手段之上。目前，地方與國家在節(jié)能減排方面數(shù)據(jù)脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重，原因在于缺乏科學(xué)規(guī)范的核查手段。為此，必須在目前已有的相關(guān)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上加大投入，打造一個由氣象、環(huán)保、國土、城建、勞動等諸多部門信息共享的平臺，快速形成由城市站、背景站、區(qū)域站統(tǒng)一布局構(gòu)成的國家監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，從而及時獲得各地的真實(shí)數(shù)據(jù)，進(jìn)而為各地指標(biāo)分解、進(jìn)程評估、目標(biāo)調(diào)整、行政問責(zé)奠定良好基礎(chǔ)。

　　規(guī)劃中期評估、審議、調(diào)整是《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》的要求。未來在完善的規(guī)劃評估體系建立之后，各個環(huán)節(jié)的評估工作都應(yīng)該納入到人大的職能范圍。評估工作實(shí)際是人民對政府規(guī)劃實(shí)施工作的監(jiān)督，通過評估與審議，有利于政府轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，實(shí)現(xiàn)從“重規(guī)劃、輕實(shí)施”向“規(guī)劃與實(shí)施并重”轉(zhuǎn)變。

　　但是，由于涉及國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的方方面面，需要人大各部門參與的環(huán)節(jié)多，牽扯的政府各委辦局室多，耗費(fèi)的時間長，難度大，中期評估在一些地方被視為吃力不討好的事情，相關(guān)人員在工作中有畏難、推脫情緒。另外，有些調(diào)研人員對規(guī)劃評估工作的意義認(rèn)識不足，擔(dān)心深入調(diào)研經(jīng)濟(jì)社會的方方面面會給黨委、政府添麻煩，擔(dān)心監(jiān)督力度太大會把人大與政府的關(guān)系搞僵，因而存在畏首畏尾現(xiàn)象。有些人甚至認(rèn)為規(guī)劃就是墻上掛掛，紙上畫畫，中期評估就是搞形式，只是為了完成此項(xiàng)工作走程序。凡此種種，在未來的工作中都應(yīng)該加以克服和改進(jìn)。

　　課題組長：祝寶良 副組長：高輝清