中國證券報記者獨家獲悉，按照國土資源部的要求，近期各省（區(qū)、市）已啟動主題為“促進(jìn)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的土地差別化政策”的調(diào)研，對象以“重點、特色小城鎮(zhèn)”為主，目的在于為促進(jìn)城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展提供決策依據(jù)。

　　知情人士透露，由發(fā)改委牽頭、國土部等部委參與編制的《城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃綱要（2012-2020）》將在6月底前完成，今年12月底前，多部委還會出臺城鎮(zhèn)化配套政策。分析人士認(rèn)為，旨在規(guī)范不同城市、不同產(chǎn)業(yè)用地的土地差別化政策將首當(dāng)其沖，為城鎮(zhèn)化“護(hù)航”。

　　重點調(diào)研小城鎮(zhèn)

　　中國證券報記者獲悉，今年4月初，多個省（區(qū)、市）先后發(fā)布通知，要求開展主題為“促進(jìn)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的土地差別化政策”的調(diào)研，調(diào)研時間為今年4月-8月。

　　在河北省國土資源廳發(fā)布的通知中，要求各地對不同城市特別是重點、特色小城鎮(zhèn)發(fā)展的土地差別化政策進(jìn)行調(diào)研，目的在于“了解土地差別化政策的基本情況，實施效果及面臨的主要問題，為促進(jìn)城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展提供決策依據(jù)。”

　　該項調(diào)研分為兩項內(nèi)容。其中，基本內(nèi)容為調(diào)研本市城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體情況，包括城市化水平、人口數(shù)量及經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r等。

　　此外，各地還需調(diào)研“重點和特色小城鎮(zhèn)土地差別化政策情況”，具體內(nèi)容為“推進(jìn)重點和特色小城鎮(zhèn)（如經(jīng)濟強鎮(zhèn)、旅游型、工業(yè)型、資源型、商貿(mào)型、口岸型、改革試點小城鎮(zhèn)等）發(fā)展出臺過哪些文件，在規(guī)劃、計劃、審批、供應(yīng)、管理機構(gòu)等方面是否有配套的差別化土地政策？實施效果如何？存在哪些突出問題？對進(jìn)一步完善差別化土地政策有哪些考慮和建議？”

　　按照要求，此項調(diào)研共分為3個階段，4月為調(diào)研準(zhǔn)備階段，5月至7月為實地調(diào)研階段，成果形成階段在8月。按照要求，各地在匯總相關(guān)數(shù)據(jù)資料后，將形成調(diào)研報告，并報國土部。

　　據(jù)了解，在此之前，國土部曾啟動過一輪同口徑的調(diào)研工作，并已形成報告。知情人士透露，該項報告已于此前上報至國務(wù)院，但目前尚未到對外發(fā)布的階段。

　　內(nèi)部人士向中國證券報記者表示，在國土資源系統(tǒng)內(nèi)部，啟動如此大規(guī)模的調(diào)研甚為少見，由此可見該項調(diào)研的重要性。上述人士還表示，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的有關(guān)政策措施正在制定中，并可能在今年下半年陸續(xù)發(fā)布。該項調(diào)研旨在總結(jié)各地經(jīng)驗并發(fā)現(xiàn)問題，其成果將為未來的政策制定提供依據(jù)。

　　差別化政策先行

　　積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化要求進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局。這個過程涉及多項土地制度，其中包括耕地保護(hù)、宅基地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)、土地確權(quán)、征地制度改革、小產(chǎn)權(quán)房處置、園區(qū)建設(shè)、舊城改造等。

　　據(jù)了解，國土部從去年就已展開城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地問題的專項調(diào)研和研究，其中涉及土地制度的上述多個層面。其目的在于為制度破局做準(zhǔn)備。

　　從各地出臺的城鎮(zhèn)化文件中，有關(guān)土地制度的內(nèi)容也占據(jù)了重要篇幅。在山東省出臺的《城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要（2012—2020年）》中，強調(diào)深化土地管理制度改革，其中包括推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點、啟動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、完善征地補償機制、推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等內(nèi)容。廣東省出臺的《城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》也指出，在現(xiàn)行法律的框架下，允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上通過市場流轉(zhuǎn)方式出讓承包地、房屋、合規(guī)面積的宅基地并獲得財產(chǎn)收益。

　　土地制度改革是國土部近幾年來的重要工作之一，但其進(jìn)展始終低于外界預(yù)期。分析人士認(rèn)為，借助城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)的契機，相關(guān)的制度很可能在未來幾年間實現(xiàn)突破。

　　但從短期來看，指望土地制度很快破局恐怕并不現(xiàn)實。多位業(yè)內(nèi)人士向中國證券報記者表示，土地制度“環(huán)環(huán)相扣”，要實現(xiàn)根本改革頗有難度。且由于涉及到法律層面（《土地管理法》的修訂尚未完成），在具體操作中也將遇到不小的困難。

　　知情人士透露，從現(xiàn)階段來看，要助力城鎮(zhèn)化進(jìn)程，國土部將率先從土地集約節(jié)約利用、差別化用地政策等層面來做文章。針對前者，國土部已于去年9月出臺相關(guān)文件。后者雖也有文件，但作為此次各地調(diào)研的重點，有望推出新的舉措。

　　用地政策有保有壓

　　關(guān)于差別化用地的政策方向，在國土部的現(xiàn)有文件和表態(tài)中已現(xiàn)端倪。今年年初，時任國土資源部部長的徐紹史在“國土資源工作會議”上曾表示，深入開展礦業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)用地差別化試點。研究探索支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、養(yǎng)老、文化等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地政策。

　　業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，對不同產(chǎn)業(yè)用地差別化支持的思路，將可能在未來文件中體現(xiàn)。其中，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，曾被國土部提及的都市農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等，也將獲得土地制度的差別化對待。

　　此外，差別化用地政策還將體現(xiàn)在對不同規(guī)模城市的制度約束上。按照國土部的工作計劃，今年將繼續(xù)支持貴州畢節(jié)等地開展差別化管理政策綜合試點。另據(jù)了解，在國土部此前對差別化用地的調(diào)研中，類似畢節(jié)的不少中小城市也在調(diào)研之列。

　　業(yè)內(nèi)人士表示，作為城鎮(zhèn)化著力發(fā)展的中小城市和小城鎮(zhèn)，未來將在用地方面上享受政策傾斜。相比之下，大城市和特大城市恐將面臨一定的約束。

　　按照國土部的政策原則，在保證城鎮(zhèn)化用地的同時，還將在土地儲備領(lǐng)域，加強城鎮(zhèn)建設(shè)用地調(diào)控。為此，國土部已會同財政部、央行、銀監(jiān)會等部門，于去年底發(fā)布《關(guān)于加強土地儲備和融資管理的通知》。

　　知情人士向中國證券報記者透露，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)，土地供需矛盾日益突出。但同時，很多地方習(xí)慣了粗放擴張的發(fā)展方式，土地粗放利用現(xiàn)象比比皆是。因此，與上述《通知》的精神類似，未來的差別化用地政策，不僅有保，同樣有壓。

　　該人士表示，對于中小城市和小城鎮(zhèn)的土地利用，在給予政策傾斜的同時，還將通過相關(guān)的懲戒條款，用以遏制土地的粗放利用，防止城市“攤大餅”式擴張。大城市和特大城市的用地則以“壓”為主。此外，在工業(yè)園區(qū)用地方面，在保證相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，同樣會祭出相對嚴(yán)厲的條款。

　　分析人士認(rèn)為，上述調(diào)研形成的主要思路，未來將體現(xiàn)在《城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃綱要（2012-2020）》中。而具體政策條款，可能由國土部會同相關(guān)部委，以部門文件的形式單獨發(fā)布。