壟斷行業(yè)新一輪價改

　　價格監(jiān)管改革一直是中國經濟體制改革中的核心問題之一，對于壟斷行業(yè)更是如此。近日發(fā)改委《關于進一步加強壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的意見》正在推動這項改革加速。這份文件是加強壟斷行業(yè)價格監(jiān)管方面的標志性、指導性文件。

　　在吸收前期輸配電等領域價格改革的經驗基礎之上，這份文件提出了初步建立起以“準許成本+合理收益”為核心的壟斷行業(yè)定價制度框架。

　　按照文件要求，在輸配電、天然氣管道運輸、鐵路普通旅客列車運輸、居民供水供氣供熱、壟斷行業(yè)經營服務等領域的價格改革將會得到大力度推進。

　　廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強對21世紀經濟報道分析，在發(fā)展中國家，電價的政策性交叉補貼是普遍存在的，需要在經濟增長、普遍服務和環(huán)境保護之間做出平衡。這一政策在一定時期內具有合理性，但未來需要分步、分期減少補貼額度，直至取消。

　　國家發(fā)改委近日發(fā)布的《關于進一步加強壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的意見》在近期的重點工作中提出，妥善處理并逐步減少政策性交叉補貼。

　　電價的政策性交叉補貼是一項重要但遲遲尚未啟動的改革。對此，新一輪電改的指導文件《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)［2015］9號）對此有專門、多處的表述。

　　上述文件提出將“妥善處理電價交叉補貼”專門列出作為“有序推進電價改革，理順電價形成機制”的重點任務，“結合電價改革進程，配套改革不同種類電價之間的交叉補貼。過渡期間，由電網企業(yè)申報現有各類用戶電價間交叉補貼數額，通過輸配電價回收”、“擁有自備電廠的企業(yè)應按規(guī)定承擔與自備電廠產業(yè)政策相符合的政府性基金、政策性交叉補貼和系統(tǒng)備用費”。

　　對此，廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強對21世紀經濟報道分析，在發(fā)展中國家，電價的政策性交叉補貼是普遍存在的，需要在經濟增長、普遍服務和環(huán)境保護之間做出平衡。這一政策在一定時期內具有合理性，但未來需要分步、分期減少補貼額度，直至取消。

　　何謂政策性交叉補貼

　　所謂電價的政策性交叉補貼是一種價格調節(jié)行為，如果某類或某個用戶的電價高于或低于供電成本，而由政府通過政策由其它用戶承擔。

　　但對政策性交叉補貼的外延，目前并無一個統(tǒng)一的分類。21世紀經濟報道記者通過梳理發(fā)現，主要包括五類：工商業(yè)用戶對居民用戶的補貼、城鎮(zhèn)用戶對農村用戶的補貼、不同電壓等級用戶之間、不同區(qū)域之間用戶的補貼、工商業(yè)用戶對新能源發(fā)電上網電價的補貼。

　　對第三種政策性交叉補貼形式，長沙理工大學副校長葉澤對21世紀經濟報道解釋，電力用戶按電壓等級從1千伏以下到550千伏一般分為五個等級，目前每個電壓等級的收費并不完全反映相應的成本，總體上，存在高電壓等級用戶補貼低電壓等級用戶的現象。

　　對第五種政策性交叉補貼形式，林伯強解釋，為了鼓勵處于早期的成本比較高的新能源發(fā)電，國家出臺政策，要求在工商業(yè)用電價格的基金及附加中，增加可再生能源發(fā)展基金，以補貼新能源發(fā)電上網的電價。

　　不過，對于第三種和第五種是否屬于政策性交叉補貼形式，業(yè)內還存在一定的爭議。

　　“上述5類補貼能否清晰地被量化，算一個全國或者區(qū)域的賬，這不是一件容易的事情，算法很復雜，不同學者之間結論差別比較大。”林伯強分析，但它的問題就在于扭曲了電力價格的形成機制，使得價格不能合理反映出其成本。

　　葉澤以2016年某省的電價為樣本算了一筆賬，結果發(fā)現，該省全部政策性交叉補貼總額約為60.35億元。

　　其中，一般工商業(yè)和大工業(yè)分別承擔了28.01億元和32.34億元電價補貼。值得一提的是：一般工商業(yè)補貼程度為10.87%，大于大工業(yè)的6.06%，導致一般工商業(yè)負擔較重；居民作為最大的被補貼方，其享受補貼數額高達59.27億元，補貼程度為21.48%。

　　葉澤提出，假設全國銷售電價交叉補貼情況與該省相同，根據全國電量規(guī)模，可估算全國銷售電價交叉補貼的基本情況。2016年我國全社會用電量約為55637億千瓦時，由此可推算2016年全國交叉補貼數額約為2072.90億元。其中，全國一般工商業(yè)用戶和大工業(yè)用戶分別承擔了約962.12億元、1110.78億元的電價補貼；居民用電享受了約1929.28億元的補貼。

　　國家電網公司財務部價格處處長呂棟分析，改革過程中若不對電價的政策性交叉補貼不加以制度性安排，一方面將導致市場價格被扭曲，影響市場機制決定價格作用的充分發(fā)揮，另一方面又可能導致市場主體通過規(guī)避交叉補貼得到“改革紅利”，損害弱勢群體利益。

　　專家建議減少工商業(yè)用戶對居民補貼

　　對前述五類電價的政策性交叉補貼，多位電力行業(yè)專家對21世紀經濟報道分析，現階段不應取消，應該分類、分步減少，率先應該考慮的是工商業(yè)用戶對居民用戶的補貼。

　　資料顯示，與世界上絕大多數國家居民電價高于工商業(yè)用戶電價不同，我國居民電價普遍低于工商業(yè)用戶電價，約為工商業(yè)電價的90％以內。

　　林伯強指出，減少工商業(yè)用戶對居民用戶的補貼，可以部分降低工商業(yè)用戶電價，但也會導致居民電價有所上漲。“工商業(yè)用戶電價下降是大家都愿意看到的，但是居民電價上漲卻會遇到很大的輿論壓力。”

　　中國人大能源經濟系主任鄭新業(yè)對21世紀經濟報道分析，對居民上漲要理性地看。居民電價占居民日常開支的比例很低，一個三家之口每月用100度電，電費開支不過50元，即便是上漲30%也不過是15元。

　　“在傳統(tǒng)的政策性交叉補貼模式之下，補貼實際上最終補貼到了高收入者，中低收入者受益并不多。”鄭新業(yè)分析，盡管居民少交了名義上的電費，但是工商業(yè)用電的高價格會傳導到終端產品和服務價格，最終還是由所有居民承擔。

　　“在減少政策性交叉補貼模式之下，雖然居民電價有所上漲，但是所有的居民都可能從工商業(yè)用電價格的下降導致的產品和服務價格下降中受益。”鄭新業(yè)分析。

　　此外，林伯強建議，對居民電價的提高，可以通過設計更為合理的階梯電價制度，在更大范圍內推行。