壟斷行業(yè)新一輪價改

　　價格監(jiān)管改革一直是中國經(jīng)濟(jì)體制改革中的核心問題之一，對于壟斷行業(yè)更是如此。近日發(fā)改委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的意見》正在推動這項改革加速。這份文件是加強(qiáng)壟斷行業(yè)價格監(jiān)管方面的標(biāo)志性、指導(dǎo)性文件。

　　在吸收前期輸配電等領(lǐng)域價格改革的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上，這份文件提出了初步建立起以“準(zhǔn)許成本+合理收益”為核心的壟斷行業(yè)定價制度框架。

　　按照文件要求，在輸配電、天然氣管道運(yùn)輸、鐵路普通旅客列車運(yùn)輸、居民供水供氣供熱、壟斷行業(yè)經(jīng)營服務(wù)等領(lǐng)域的價格改革將會得到大力度推進(jìn)。

　　廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強(qiáng)對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道分析，在發(fā)展中國家，電價的政策性交叉補(bǔ)貼是普遍存在的，需要在經(jīng)濟(jì)增長、普遍服務(wù)和環(huán)境保護(hù)之間做出平衡。這一政策在一定時期內(nèi)具有合理性，但未來需要分步、分期減少補(bǔ)貼額度，直至取消。

　　國家發(fā)改委近日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的意見》在近期的重點(diǎn)工作中提出，妥善處理并逐步減少政策性交叉補(bǔ)貼。

　　電價的政策性交叉補(bǔ)貼是一項重要但遲遲尚未啟動的改革。對此，新一輪電改的指導(dǎo)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)［2015］9號）對此有專門、多處的表述。

　　上述文件提出將“妥善處理電價交叉補(bǔ)貼”專門列出作為“有序推進(jìn)電價改革，理順電價形成機(jī)制”的重點(diǎn)任務(wù)，“結(jié)合電價改革進(jìn)程，配套改革不同種類電價之間的交叉補(bǔ)貼。過渡期間，由電網(wǎng)企業(yè)申報現(xiàn)有各類用戶電價間交叉補(bǔ)貼數(shù)額，通過輸配電價回收”、“擁有自備電廠的企業(yè)應(yīng)按規(guī)定承擔(dān)與自備電廠產(chǎn)業(yè)政策相符合的政府性基金、政策性交叉補(bǔ)貼和系統(tǒng)備用費(fèi)”。

　　對此，廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強(qiáng)對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道分析，在發(fā)展中國家，電價的政策性交叉補(bǔ)貼是普遍存在的，需要在經(jīng)濟(jì)增長、普遍服務(wù)和環(huán)境保護(hù)之間做出平衡。這一政策在一定時期內(nèi)具有合理性，但未來需要分步、分期減少補(bǔ)貼額度，直至取消。

　　何謂政策性交叉補(bǔ)貼

　　所謂電價的政策性交叉補(bǔ)貼是一種價格調(diào)節(jié)行為，如果某類或某個用戶的電價高于或低于供電成本，而由政府通過政策由其它用戶承擔(dān)。

　　但對政策性交叉補(bǔ)貼的外延，目前并無一個統(tǒng)一的分類。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者通過梳理發(fā)現(xiàn)，主要包括五類：工商業(yè)用戶對居民用戶的補(bǔ)貼、城鎮(zhèn)用戶對農(nóng)村用戶的補(bǔ)貼、不同電壓等級用戶之間、不同區(qū)域之間用戶的補(bǔ)貼、工商業(yè)用戶對新能源發(fā)電上網(wǎng)電價的補(bǔ)貼。

　　對第三種政策性交叉補(bǔ)貼形式，長沙理工大學(xué)副校長葉澤對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道解釋，電力用戶按電壓等級從1千伏以下到550千伏一般分為五個等級，目前每個電壓等級的收費(fèi)并不完全反映相應(yīng)的成本，總體上，存在高電壓等級用戶補(bǔ)貼低電壓等級用戶的現(xiàn)象。

　　對第五種政策性交叉補(bǔ)貼形式，林伯強(qiáng)解釋，為了鼓勵處于早期的成本比較高的新能源發(fā)電，國家出臺政策，要求在工商業(yè)用電價格的基金及附加中，增加可再生能源發(fā)展基金，以補(bǔ)貼新能源發(fā)電上網(wǎng)的電價。

　　不過，對于第三種和第五種是否屬于政策性交叉補(bǔ)貼形式，業(yè)內(nèi)還存在一定的爭議。

　　“上述5類補(bǔ)貼能否清晰地被量化，算一個全國或者區(qū)域的賬，這不是一件容易的事情，算法很復(fù)雜，不同學(xué)者之間結(jié)論差別比較大。”林伯強(qiáng)分析，但它的問題就在于扭曲了電力價格的形成機(jī)制，使得價格不能合理反映出其成本。

　　葉澤以2016年某省的電價為樣本算了一筆賬，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，該省全部政策性交叉補(bǔ)貼總額約為60.35億元。

　　其中，一般工商業(yè)和大工業(yè)分別承擔(dān)了28.01億元和32.34億元電價補(bǔ)貼。值得一提的是：一般工商業(yè)補(bǔ)貼程度為10.87%，大于大工業(yè)的6.06%，導(dǎo)致一般工商業(yè)負(fù)擔(dān)較重；居民作為最大的被補(bǔ)貼方，其享受補(bǔ)貼數(shù)額高達(dá)59.27億元，補(bǔ)貼程度為21.48%。

　　葉澤提出，假設(shè)全國銷售電價交叉補(bǔ)貼情況與該省相同，根據(jù)全國電量規(guī)模，可估算全國銷售電價交叉補(bǔ)貼的基本情況。2016年我國全社會用電量約為55637億千瓦時，由此可推算2016年全國交叉補(bǔ)貼數(shù)額約為2072.90億元。其中，全國一般工商業(yè)用戶和大工業(yè)用戶分別承擔(dān)了約962.12億元、1110.78億元的電價補(bǔ)貼；居民用電享受了約1929.28億元的補(bǔ)貼。

　　國家電網(wǎng)公司財務(wù)部價格處處長呂棟分析，改革過程中若不對電價的政策性交叉補(bǔ)貼不加以制度性安排，一方面將導(dǎo)致市場價格被扭曲，影響市場機(jī)制決定價格作用的充分發(fā)揮，另一方面又可能導(dǎo)致市場主體通過規(guī)避交叉補(bǔ)貼得到“改革紅利”，損害弱勢群體利益。

　　專家建議減少工商業(yè)用戶對居民補(bǔ)貼

　　對前述五類電價的政策性交叉補(bǔ)貼，多位電力行業(yè)專家對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道分析，現(xiàn)階段不應(yīng)取消，應(yīng)該分類、分步減少，率先應(yīng)該考慮的是工商業(yè)用戶對居民用戶的補(bǔ)貼。

　　資料顯示，與世界上絕大多數(shù)國家居民電價高于工商業(yè)用戶電價不同，我國居民電價普遍低于工商業(yè)用戶電價，約為工商業(yè)電價的90％以內(nèi)。

　　林伯強(qiáng)指出，減少工商業(yè)用戶對居民用戶的補(bǔ)貼，可以部分降低工商業(yè)用戶電價，但也會導(dǎo)致居民電價有所上漲。“工商業(yè)用戶電價下降是大家都愿意看到的，但是居民電價上漲卻會遇到很大的輿論壓力。”

　　中國人大能源經(jīng)濟(jì)系主任鄭新業(yè)對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道分析，對居民上漲要理性地看。居民電價占居民日常開支的比例很低，一個三家之口每月用100度電，電費(fèi)開支不過50元，即便是上漲30%也不過是15元。

　　“在傳統(tǒng)的政策性交叉補(bǔ)貼模式之下，補(bǔ)貼實(shí)際上最終補(bǔ)貼到了高收入者，中低收入者受益并不多。”鄭新業(yè)分析，盡管居民少交了名義上的電費(fèi)，但是工商業(yè)用電的高價格會傳導(dǎo)到終端產(chǎn)品和服務(wù)價格，最終還是由所有居民承擔(dān)。

　　“在減少政策性交叉補(bǔ)貼模式之下，雖然居民電價有所上漲，但是所有的居民都可能從工商業(yè)用電價格的下降導(dǎo)致的產(chǎn)品和服務(wù)價格下降中受益。”鄭新業(yè)分析。

　　此外，林伯強(qiáng)建議，對居民電價的提高，可以通過設(shè)計更為合理的階梯電價制度，在更大范圍內(nèi)推行。