張會儒 中國林業(yè)科學(xué)研究院首席科學(xué)家 華北林業(yè)實驗中心黨委書記、研究員

     近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化集體林權(quán)制度改革方案》（以下簡稱《方案》），進一步明確了集體林權(quán)制度改革的總體要求、主要任務(wù)和支持保障措施，是黨中央、國務(wù)院對林業(yè)草原工作的最新部署，是指導(dǎo)我國集體林權(quán)制度改革工作的綱領(lǐng)性文件。

        《方案》全篇貫穿了生態(tài)保護與綠色發(fā)展的思想，森林經(jīng)營作為重點內(nèi)容，在總體要求和主要任務(wù)中都做了明確部署和要求，對于進一步推進集體林可持續(xù)經(jīng)營，提高森林質(zhì)量，鞏固和拓展集體林權(quán)制度改革成果具有重要的指導(dǎo)作用。

        一、保護優(yōu)先科學(xué)經(jīng)營是集體林權(quán)制度改革的重要指導(dǎo)思想

        集體林是提升碳匯能力的重要載體，是維護生態(tài)安全的重要基礎(chǔ)，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要資源?！斗桨浮诽岢隽税驯Ｗo生態(tài)放在首位，統(tǒng)籌保護與發(fā)展，科學(xué)開展森林經(jīng)營的總體要求。這里的核心是要處理好保護與經(jīng)營的關(guān)系。從保護與經(jīng)營的目標(biāo)來看，二者是異曲同工，都是為了提高森林資源的質(zhì)量。首先，保護是經(jīng)營的前提和保障。現(xiàn)階段，我國森林生態(tài)系統(tǒng)總體上還很脆弱，必須堅持保護優(yōu)先、生態(tài)優(yōu)先，保證生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性和多樣性。開展科學(xué)經(jīng)營，以促進森林正向演替、調(diào)控森林目的產(chǎn)品的收獲和永續(xù)利用為目標(biāo)，但維持和提高森林的各種環(huán)境和生態(tài)服務(wù)功能也同等重要。同時，經(jīng)營還要符合相關(guān)法律法規(guī)、政策規(guī)定和技術(shù)規(guī)程要求。因此，要在保護理念的保障下開展森林經(jīng)營。其次，科學(xué)經(jīng)營是積極的保護，是主動作為，是積極的人為干擾。通過經(jīng)營改善森林結(jié)構(gòu)和環(huán)境、促進生長和更新，具有提高森林生產(chǎn)力、增強森林多功能、縮短森林培育周期、實現(xiàn)林地連續(xù)覆蓋等直接效果，最終的目標(biāo)是培育高質(zhì)量的森林資源，這個目標(biāo)恰恰是保護的目標(biāo)。單純的保護，主要是借助自然力，減少人為活動，達到預(yù)期目的。因此，要區(qū)別林地保護和地上林木資源保育。林地保護主要是保護林地不被破壞和不退化，而對于地上林木資源的保護除保護不被破壞和不退化外，更重要的是通過科學(xué)的培育措施，促進森林資源的增長，縮短培育周期。所以，既要保護住林地，也要經(jīng)營好林木。這個普適性的原理也是集體林保護和經(jīng)營的基本遵循。

        二、實施森林可持續(xù)經(jīng)營是集體林權(quán)制度改革的重要任務(wù)

        森林可持續(xù)經(jīng)營就是在可持續(xù)發(fā)展思想指導(dǎo)下的保護和培育森林的活動。具體來說，是以提高森林質(zhì)量、建立穩(wěn)定健康優(yōu)質(zhì)高效的森林生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo)，為增強森林供給、調(diào)節(jié)、服務(wù)、支持等多種功能，所開展的一系列貫穿于整個森林生長周期的保護和培育活動?？茖W(xué)的森林經(jīng)營，不但可以提高森林質(zhì)量，增強森林的生態(tài)功能，同時還可以增加木材等林產(chǎn)品產(chǎn)出，為發(fā)展特色經(jīng)濟林、林下經(jīng)濟、生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)等創(chuàng)造條件。我國集體林涉及1億多農(nóng)戶近5億農(nóng)村人口，特色經(jīng)濟林、林下經(jīng)濟、林業(yè)旅游等林業(yè)生產(chǎn)是林農(nóng)的經(jīng)濟收入和地方財政收入的主要來源。因此，推進集體林可持續(xù)經(jīng)營，將有力促進集體林區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。基于此，《方案》提出了科學(xué)開展集體林經(jīng)營，提高集體林質(zhì)量，增加生態(tài)產(chǎn)品供給，提升森林生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益的總體要求和適度規(guī)模經(jīng)營、科學(xué)劃定集體林公益林和天然林、支持和引導(dǎo)規(guī)模經(jīng)營主體編制并實施森林經(jīng)營方案、實施森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升等重點任務(wù)，是森林可持續(xù)經(jīng)營思想和內(nèi)涵的重要體現(xiàn)。一是要適度規(guī)模經(jīng)營。森林可持續(xù)經(jīng)營的實施對象是具有一定面積的經(jīng)營主體，技術(shù)上需要進行統(tǒng)一規(guī)劃和全周期技術(shù)實施。小規(guī)模、分散經(jīng)營無論是在經(jīng)營管理機制還是在技術(shù)力量上都難以滿足。因此，《方案》提出鼓勵各地采取多種措施，通過林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、聯(lián)產(chǎn)、聯(lián)營、委托經(jīng)營、市場化收儲等形式，形成適度規(guī)模經(jīng)營主體，為開展森林可持續(xù)經(jīng)營奠定基礎(chǔ)。二是要完善集體林的分類區(qū)劃界定。集體林區(qū)不同于國有林區(qū)，這里的森林是林農(nóng)賴以生存的基礎(chǔ)條件，因此，《方案》提出從保障農(nóng)民合法權(quán)益出發(fā)，要依法依規(guī)科學(xué)劃定集體林的公益林范圍，優(yōu)化調(diào)整公益林中集體林的比例，為林農(nóng)留出發(fā)展經(jīng)濟的空間。三是要發(fā)揮森林經(jīng)營方案的基礎(chǔ)引領(lǐng)作用。森林經(jīng)營方案是經(jīng)營主體開展經(jīng)營活動的綱領(lǐng)性文件，其法律地位已寫入《森林法》。因此，《方案》提出要支持和引導(dǎo)集體林的規(guī)模經(jīng)營主體單獨編制森林經(jīng)營方案。同時，將森林經(jīng)營方案作為審批林木采伐、安排林業(yè)項目等行政管理事項的重要依據(jù)，逐步建立以森林經(jīng)營方案為核心的森林經(jīng)營制度體系，提高集體林區(qū)森林經(jīng)營水平。四是實施集體林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程。我國現(xiàn)有集體林地面積1.7億公頃，占全國林地面積的60%，但每公頃蓄積量僅70立方米，喬木林每公頃生物量只有74噸，中幼齡林占比達75%，平均胸徑才13厘米?？梢钥闯?，集體林質(zhì)量低下特征非常明顯。因此，《方案》提出實施集體林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程。開展集體林質(zhì)量精準(zhǔn)提升，核心是精準(zhǔn)施策，包括精準(zhǔn)確定林分對象、精準(zhǔn)確定經(jīng)營措施。現(xiàn)階段，質(zhì)量提升的對象應(yīng)是正常立地條件下有質(zhì)量提升潛力的現(xiàn)有林，包括改造培育型和提質(zhì)培優(yōu)型。精準(zhǔn)確定經(jīng)營措施是指要根據(jù)立地條件、林分的適應(yīng)性、生長發(fā)育階段和功能目標(biāo)，科學(xué)確定經(jīng)營措施，防止“跟風(fēng)”“一刀切”“一把尺子”的教條做法。當(dāng)然，精準(zhǔn)提升還需要精準(zhǔn)化的經(jīng)營技術(shù)作為支撐，包括精準(zhǔn)評價立地質(zhì)量和適地適樹、精細(xì)森林經(jīng)營規(guī)劃、精確預(yù)測森林生長、精準(zhǔn)森林經(jīng)營作業(yè)決策優(yōu)化、定制到地塊的精細(xì)化經(jīng)營方案、精準(zhǔn)監(jiān)測和評價森林經(jīng)營成效等?！斗桨浮愤€進一步明確了當(dāng)前集體林質(zhì)量提升的主要任務(wù)是中幼林撫育、低產(chǎn)低效林和成過熟林改造更新。

        三、完善集體林采伐管理政策是實現(xiàn)集體林可持續(xù)經(jīng)營的重要保障

        森林采伐不僅是森林利用的手段，更重要的是一種經(jīng)營措施，是調(diào)整森林結(jié)構(gòu)的核心措施。因此，采伐管理政策對集體林可持續(xù)經(jīng)營至關(guān)重要。首先，《方案》提出，森林經(jīng)營中合理的林木采伐需求以及合法的林木采伐行為，都應(yīng)予以支持和保障。按照我國現(xiàn)行的采伐分類，林木采伐分為撫育間伐和主伐。撫育間伐就是針對中幼齡林，以調(diào)整結(jié)構(gòu)、減小競爭、促進生長為目的營林措施。主伐雖然是對成熟林木的收獲利用方式，但同時也肩負(fù)促進更新、培育后備資源的育林任務(wù)。因此，要扭轉(zhuǎn)森林采伐是單純?nèi)〔睦玫腻e誤認(rèn)識，正確認(rèn)識森林采伐的作用，以調(diào)整結(jié)構(gòu)、促進生長和更新為目的，實施生態(tài)采伐，采育結(jié)合，科學(xué)設(shè)計森林采伐措施。其次，《方案》對集體林的有關(guān)采伐管理政策進行了細(xì)化完善。對于森林采伐，《森林法》給出了相關(guān)規(guī)定，包括實行限額采伐、不同類別森林的采伐要求、依據(jù)采伐許可證進行采伐等，國家和各地也制定了《林木采伐技術(shù)規(guī)程》，這些都是集體林采伐管理需要嚴(yán)格遵守的。《方案》在此規(guī)定的基礎(chǔ)上，進行了細(xì)化完善，提出對林業(yè)經(jīng)營者實行林木采伐限額5年總額控制政策，取消人工商品林主伐年齡限制，明確人工公益林更新條件；地方政府要用好用足林木采伐限額，將依法采伐的木材納入地方政府森林資源保護發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制，滿足森林經(jīng)營中合理的林木采伐需求。不得以各種名義禁止或限制合法的林木采伐行為，確需禁止或限制的，應(yīng)依法對權(quán)利人給予經(jīng)濟補償。這些新的變化既遵守了《森林法》的有關(guān)規(guī)定，又兼顧了集體林經(jīng)營的自主性和林木所有權(quán)權(quán)能的保障。同時，《方案》還提出要實施林木采伐告知承諾方式審批，將林木采伐限額指標(biāo)分配、林木采伐許可申請和審批及采伐監(jiān)管情況納入政府公開事項目錄清單，強化對森林經(jīng)營方案和告知承諾執(zhí)行情況的監(jiān)管。這些要求體現(xiàn)了林木采伐管理的公開、公平和公正性。以上對集體林的有關(guān)采伐管理政策的細(xì)化完善，將有力增強經(jīng)營主體開展森林經(jīng)營的活力和動力，推動集體林可持續(xù)經(jīng)營水平的不斷提升。