陸文波 
（云南省昭通市林業(yè)局） 

[摘要]通過對傳統(tǒng)林業(yè)與參與性林業(yè)的分析，指出了參與性林業(yè)的特點，強調了政府的協(xié)調監(jiān)督職能；并要求建立社區(qū)林業(yè)項目的監(jiān)測評估體系，以確保社區(qū)林業(yè)項目的完成。 

　　自80年代以來，我國開展了以生態(tài)建設為中心的大規(guī)模的防護林體系建設。筆者有幸參加了昭通市長江防護林體系建設工程的實施過程。雖然國家投入經(jīng)費不多，但是由于地方政府以及農民的積極性很高，整體的效果還是不錯的。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，國家把生態(tài)建設放在了日益重要的位置，各種以生態(tài)建設為主要目的的內外援項目也相繼開展起來。經(jīng)過幾年的建設，使生態(tài)環(huán)境有所改觀。但是，隨著生態(tài)建設的日益推進，立地條件好的、連片集中的荒山已經(jīng)綠化得差不多了，剩下的是一些造林難度大、難以利用或開墾后余下的零星荒山，以及25°以上的陡坡耕地，使造林成本提高。另外，在生態(tài)建設中，農民只是一味的投入，而沒有得到相應的回報，導致農民對造林、營林和現(xiàn)有森林資源管護的主動性不高?！皟缮健必熑沃疲驒鄬倌：?，責、權、利不明確，并未象土地聯(lián)產承包責任制一樣激發(fā)起村民經(jīng)營“兩山”的高漲熱情。對政府下達的造林計劃，有的消極對待，僅為完成任務而栽樹，重造輕管，隨意放牧，有少數(shù)甚至因農耕而對所植樹苗進行有意無意的破壞，導致每年補植補造經(jīng)費大量增加。無論是政府部門還是農民，現(xiàn)在的急功近利難以同當時因害設防的心理相比。隨著改革開放的不斷深入，這個矛盾還將日益突出。 
　　形成這種局面的原因是什么呢？是我們設計有誤，指導不力？作為一名林業(yè)專業(yè)技術人員，我的回答是否定的。林業(yè)工作者在進行規(guī)劃設計時，對所有地塊進行了詳盡的小班調查，并將調查結果與樹種的生物學特性緊密結合，因地制宜，適地適樹地進行了合理規(guī)劃。是村民不懂得生態(tài)建設的重要性嗎？也不是。作為一名社會林業(yè)工作者，我認為要弄清并解決這個問題，必須把問題的焦點從考慮自然因素轉向考慮人的因素上來。必須把林業(yè)建設主客體的參與積極性調動起來，才能從根本上解決問題。本文從林業(yè)建設中的主體（群眾）和客體（政府和部門）的角色進行分析，試圖在發(fā)展主體（當?shù)卮迕瘢┖屯獠恐С窒到y(tǒng)（政府和部門）間找到一個結合點，把兩者的參與積極性調動起來，為使林業(yè)建設再上一個新臺階而作一些初步的探討。 
　　一、傳統(tǒng)林業(yè)中政府和部門及農戶所處的位置及作用 
　　傳統(tǒng)林業(yè)項目的決策、規(guī)劃、實施、監(jiān)測和評估缺乏實質意義上的參與。主要表現(xiàn)為：上級領導決策（立項），技術部門規(guī)劃（因地制宜，適地適樹），行政部門行政式的安排（多以紅頭文件下達生產任務，層層分解任務，簽訂責任狀），項目的主要活動者（農戶）按部就班地完成。未考慮或很少考慮實施主體?村民的愿望和要求，是以政府和部門為主的項目。傳統(tǒng)林業(yè)項目的規(guī)劃采用的是自上而下的規(guī)劃方法，項目的執(zhí)行者未參與規(guī)劃的決策過程，項目的實施主體??無論是鄉(xiāng)村干部或是村民，都只能被動參與，當項目與實施主體意愿一致時，則項目得以順利實施，一旦與他們的關系不大或與他們的直接利益發(fā)生沖突（林農、林牧矛盾），即使是對改善生態(tài)環(huán)境和發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟有100個好處的項目，他們也只是“應付差事”，在實施中甚至還會出現(xiàn)苗木移位、偷盜、甚至破壞等現(xiàn)象。此外，傳統(tǒng)林業(yè)項目的設計側重專業(yè)調查，強調規(guī)模化、統(tǒng)一化，忽視了實施主體??村民的多種需求。 
　　傳統(tǒng)林業(yè)是計劃經(jīng)濟條件下的一般號召和單純的行政命令，各級政府用指標、文件、行政措施來做林業(yè)工作，只注重會議號召，而忽視了協(xié)調的作用，對如何引導農民面向市場、調整結構、種植適銷對路的優(yōu)質品種，使產品盡快變?yōu)樯唐?，增加農民收入，提高經(jīng)濟效益的引導服務工作做得不夠。各級政府重視林業(yè)的宣傳發(fā)動工作，但對關系農民切身利益的權屬問題，以及“誰造誰有”的林業(yè)政策貫徹落實不夠具體，形成“造有責、管無權、利不清”的現(xiàn)狀，在很大程度上影響了農民的造林積極性。傳統(tǒng)林業(yè)中，受政績考核指標的影響，政府和部門抓造林綠化多，抓撫育管護少，圖數(shù)量而不求實效。為了完成上級下達的造林任務，基層政府往往按照上級部門的計劃安排工作，很少根據(jù)本地實際、市場行情、群眾需求作規(guī)劃并組織實施，這些實施過程中的短期行為導致造林工作只圖完成任務的數(shù)量和成活率，而很少考慮實施結果的效益及日常管理，上級部門檢查、驗收完畢就萬事大吉，缺乏必要的監(jiān)測評估體系。在項目的實施過程中，強調規(guī)模效應，一哄而上，而對市場的研究、預測很少。致使在造林工作中，只顧花大力氣發(fā)展某些項目，卻不認真研究營銷問題，形成政府負責發(fā)展，風險農民承擔的現(xiàn)象。 
　　在傳統(tǒng)林業(yè)中，由于長期以來受計劃經(jīng)濟和自上而下的傳統(tǒng)思想的影響，處于發(fā)展主體地位的農戶，大多習慣于按上級的安排來行事，形成等、靠、要的思想。同時在林業(yè)建設中，由于沒有明確的責、權、利，農民對利益分配持懷疑態(tài)度，對參加的項目不抱太高的期望，即使有一些意見和想法，也很少提出來，只是采取應付差事的消極態(tài)度。另一方面，由于技術培訓、市場信息、科技服務等工作做得不夠，導致農戶處于政府讓種什么就種什么，種好種壞都一樣的被動局面。另外，由于林業(yè)生產周期長，科技興林等措施落實不夠，導致林業(yè)生產見效慢，效益低也影響了農民參與林業(yè)的積極性。 
　　二、參與性林業(yè)的特點及參與性的辯證關系 
　　完整意義上的參與是指任務的政策制定者（政府）、計劃者（部門）及執(zhí)行者（農戶）之間的一種有效的、平等的“伙伴關系”。它的根本要求就是：促進人們自主地組織起來，分擔不同的責任，實現(xiàn)共同的發(fā)展目標。參與性林業(yè)就是人民自主參與林業(yè)項目的決策、實施、利益分配及監(jiān)測評估等過程。參與性思想的核心就在于，強調了發(fā)展的焦點應該是人的發(fā)展，人并不是一個被動消極的客體，而是發(fā)展過程中的主體，是能否實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的關鍵。 
　　在參與性林業(yè)建設中，政府的工作和外部援助應該是林業(yè)建設過程的開端和前提，政府和部門人員是建設過程中的發(fā)起者、協(xié)調者和激勵者；農戶是林業(yè)項目建設過程中的主體，是建設項目的建設者、計劃者、執(zhí)行者、管理者和受益者。而傳統(tǒng)林業(yè)項目是政府決策，部門規(guī)劃，農民干活，且過分強調政府和外部力量的干預，從項目的提出、規(guī)劃、監(jiān)督實施和管理，都由各級政府負責，政府花大量的人力、物力及時間來組織所有的項目，而農戶則處于被動、觀望、等待，甚至是應付的局面，從而造成項目資金使用效益低下。而以農戶為發(fā)展主體的參與性林業(yè)項目，也并不是由農戶隨心所欲，政府和部門不給予任何支持、引導和服務。 
　　農戶的參與程度及參與能力取決于個人或社區(qū)整體的文化、知識、視野等綜合素質，也影響著項目的實施效果。政府和部門有責任給予必要的支持和服務，如資金、技術、市場信息等，以提高村民的參與能力，使他們的愿望和行動不違背科學的原則，實施的結果不遠離市場的需求。參與程度的高低取決于實施主體對利益分配的占有程度。我國在生態(tài)建設上，一直遵循的是國助民辦的組織形式，基本上是國家號召，政府組織，農民干活，這是傳統(tǒng)林業(yè)項目中慣用的一種形式，是建立在一種強大的行政組織動員的前提上的。在向市場體制轉軌后，政府的號召有些不太靈。工作越來越難開展，畢竟讓農民長期無償投入，講奉獻、比覺悟、靠動員，誰也不愿接受?，F(xiàn)在有許多地方，植樹造林是政府受累，民眾受罪，四方不討好的事情。由于無明顯的經(jīng)濟效益，地方?jīng)]有多少積極性。如何變被動為主動，變“要我栽”為“我要栽”，這需要政府在政策上有所調整，不能把誰種誰有的政策只作為宣傳的形式，而應明確有關各方的責、權、利，真正體現(xiàn)山有林、林有主、主有權。通過生產關系的變革來創(chuàng)造參與性的環(huán)境和氛圍，激發(fā)林業(yè)生產的活力。 
　　三、參與性林業(yè)中政府職能的定位 
　　中國的國情和林業(yè)行業(yè)的特殊性，決定了林業(yè)生產離不開政府的參與，但單純的行政命令和一包到底的直接管理已不適應市場經(jīng)濟的需要。在可持續(xù)發(fā)展，人與自然和諧這些口號的背后，都需要直面這樣一個問題。它不僅涉及到植樹種草，更多的是一種政府職能的定位和合理化管理問題。 
　　生態(tài)建設不只是一個部門一個行業(yè)的事，政府要對各部門各行業(yè)實施協(xié)調監(jiān)督職能，以避免建設中的部門之爭，行業(yè)之爭。通過變指令性計劃為宏觀調控，并制定相應政策，擴大林業(yè)建設的發(fā)展空間，來調動各方面的參與積極性。由于生態(tài)建設不是純盈利的事業(yè)，政府還必須加大必要的資金扶持，以提高建設速度。政府要督促職能部門深入基層、深入實際，與農戶一道做好切實可行的規(guī)劃設計，并根據(jù)實際需要做好培訓。同時還要加強科技興林，研究、培育和改良品種，推廣實用技術，以提高農戶的參與能力和積極性。做好市場調查、預測工作，以降低林業(yè)生產的市場風險，增強市場競爭力和發(fā)展后勁。在重視造林綠化的同時，要確保造林實效。 
　　四、建立參與性監(jiān)測與評估體系 
　　傳統(tǒng)林業(yè)項目只注重項目實施的結果而不注重實施的過程，只是在每年年終或項目實施結束時，對實施結果進行檢查驗收，而很少在項目實施的過程中，對項目進行監(jiān)測、評估。監(jiān)測與評估是項目執(zhí)行過程中的一個重要組成部份和管理手段。當項目進行到一定階段時，由于現(xiàn)實情況不斷發(fā)生變化，原來制訂的計劃與項目實施過程中的實際情況會有一些出入，需適時進行相應的反思和調整。要適應這種適時的變化就需要做進一步的調查。監(jiān)測與評估正是為了得到反饋信息而設置的一個必不可少的技術手段，也是一個不間斷的、持續(xù)的項目活動。因此，參與性的監(jiān)測評估應貫穿于參與性林業(yè)建設的始終。 
　　五、結束語 
1998年長江暴發(fā)特大洪災后，生態(tài)環(huán)境效益成為林業(yè)吸引社會關注的重要理由，江澤民主席關于“再造一個秀美山川的大西北”的偉大號召和朱?基總理關于西部開發(fā)要采取“退耕還林（草）、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的指示，更是從生態(tài)經(jīng)濟學的高度把西部經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設緊密地結合起來。隨著黨中央西部大開發(fā)的戰(zhàn)略轉移，西部地區(qū)林業(yè)建設迎來了一個又一個的良好機遇：生態(tài)工程、天保工程、退耕還林（草）以及各種速豐林、干果、水果基地建設項目。歸根到底，目的只有一個：改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)展西部經(jīng)濟。 
要達到這個目標，切實把政府目標變?yōu)榇迕竦脑竿托袆?，就必須應用參與性的方法，轉變政府和部門的職能，為林業(yè)生產創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件，同時培養(yǎng)社區(qū)組織管理能力，提高村民參與林業(yè)建設的積極性和參與能力。 
　　應該指出的是，參與性是林業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略之一，但不是惟一途徑。但如果沒有參與性，林業(yè)建設的任何其它努力和戰(zhàn)略都是很難成功的。