（李維長(zhǎng)）王　 軍 
宿遷市林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的思考 
　　一、林權(quán)改制的現(xiàn)狀 
　　江蘇省宿遷市是全國(guó)著名的“意楊之鄉(xiāng)”，從1975～1985年的10年間，意楊僅作為速生綠化樹種來(lái)推廣，發(fā)展緩慢。80年代初，隨著土地承包責(zé)任制的推行，集體林木也都按人口分戶經(jīng)營(yíng)，出現(xiàn)了“樹隨地走”的現(xiàn)象，但在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，由于土地的調(diào)整，林權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移，引發(fā)了數(shù)起亂砍濫伐中幼林的現(xiàn)象，致使綠化成果難以鞏固。為了更好地發(fā)揮林業(yè)“三大效益”，鞏固平原綠化成果，宿遷市在林權(quán)改制上進(jìn)行了大膽的嘗試。采用逐步回收四旁林業(yè)用地，對(duì)宜林地實(shí)行租賃承包造林，將集體與承包人的利益和責(zé)任用合同方式固定下來(lái)，由集體出苗、出勞力栽植，栽后有專人負(fù)責(zé)看管，如有損壞由管護(hù)人補(bǔ)植，多采用3:7或2:8比例分成。 
至2000年底，全市個(gè)人承包林地7 207 hm2，租賃林地3 417 hm2，拍賣林地4 113 hm2，實(shí)施股份合作的林地3 033 hm2。 
　　二、林權(quán)改制的主要形式和特點(diǎn) 
　　一是經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣。經(jīng)營(yíng)者出資買斷國(guó)有或集體林地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，由中標(biāo)者組織造林，自主管理，自負(fù)盈虧，一次性或分期上交經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓金；在交納有關(guān)稅費(fèi)后，其余收益全部歸經(jīng)營(yíng)者所有。該形式操作簡(jiǎn)便、效果顯著，適合于溝、渠、路、堤的綠化造林。例如宿豫縣1997年底面向社會(huì)公開(kāi)拍賣黃河兩岸林地經(jīng)營(yíng)權(quán)，起拍價(jià)為12 000元/hm2，一次性買斷30年使用權(quán)，許多機(jī)關(guān)干部、企事業(yè)單位及個(gè)人都報(bào)名參加競(jìng)拍，最后有些地段競(jìng)價(jià)至　19 500元/hm2成交，目前林木成活率、保存率均在95％以上，長(zhǎng)勢(shì)良好。又如泗洪縣蘆溝河畔的33.3 hm2灘地，以750～1 200元/hm2價(jià)格全部拍賣給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民植樹，在2000年天氣異常干旱的情況下，造林成活率仍達(dá)到90％以上。1999年1月宿豫縣埠子鎮(zhèn)肖橋村組織勞動(dòng)力對(duì)全村10條溝、渠、路道進(jìn)行開(kāi)發(fā)整修，宜栽樹地段全部按1米見(jiàn)方標(biāo)準(zhǔn)打好樹塘后賣給農(nóng)民栽植，每個(gè)樹坑15元，僅3天時(shí)間，全村有50多戶農(nóng)民參加投標(biāo)競(jìng)買，村里此項(xiàng)收入達(dá)14萬(wàn)元，新栽楊樹近萬(wàn)株，目前樹木枝葉茂盛，長(zhǎng)勢(shì)喜人。 
　　二是承包經(jīng)營(yíng)。按所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，責(zé)權(quán)利相結(jié)合的原則，采取發(fā)標(biāo)承包方式給農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)，承包方定期向發(fā)包方上交承包金，或按比例與發(fā)包方分紅。該形式適宜于縣鄉(xiāng)道路兩側(cè)、中小型河渠堤和農(nóng)田林網(wǎng)以及面積較集中的規(guī)劃宜林地。例如，該市的泗洪縣雙溝酒廠職工潘茂順，1997年春承包了豆淮引河16 hm2堤灘地造林，簽訂了15年承包合同，共栽6 000株意楊，當(dāng)年成活率達(dá)95％，現(xiàn)在樹木生長(zhǎng)勢(shì)良好，胸徑年均生長(zhǎng)量在3 cm以上。沭陽(yáng)縣劉集鎮(zhèn)育民村趙學(xué)功，1997年1月承包了村里21 hm2灘地，并簽訂了15年承包合同，共栽植楊樹8 900株，當(dāng)年造林成活率達(dá)95％。又如宿豫縣境內(nèi)的馬河、陸塘河沿岸，過(guò)去一直是綠化老大難地段，1998年承包給個(gè)人后，目前90％已經(jīng)綠化，而且成活率、保存率較高。 
　　三是股份合作。國(guó)家或集體以土地入股、部門或職工或農(nóng)戶出資購(gòu)苗栽植并負(fù)責(zé)管護(hù)，或者以技術(shù)和物資等形式入股合作，收益按股分成。該形式適用于大面積的造林綠化。1998年宿豫縣林果站與省林業(yè)技術(shù)指導(dǎo)站合作造林66.7 hm2，簽訂合同，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，資金、土地、勞力、技術(shù)等生產(chǎn)要素入股后按資金折算，按約定比例分紅。泗洪縣還積極探索植與管相聯(lián)結(jié)，責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的“股份模式”，即鄉(xiāng)村以土地入股，縣直機(jī)關(guān)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)以樹苗入股，林業(yè)部門以技術(shù)入股，管理者以管理責(zé)任入股，待10年期滿樹木成材后，入股4方按1?1?1?7的比例分紅，1999年全縣共栽“股份樹”200多萬(wàn)株。 
　　四是反租倒包。村集體出錢租賃外出打工或從事其它產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民的責(zé)任田，再轉(zhuǎn)包給經(jīng)營(yíng)大戶或單位造林。該形式適用于大面積林農(nóng)間作的田地。2001年宿豫縣埠子鎮(zhèn)有6個(gè)站所，12名機(jī)關(guān)干部反租倒包農(nóng)民土地100多 hm2用于栽植楊樹。 
　　三、林權(quán)改制的啟示 
　　林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革通過(guò)明晰所有權(quán)，放開(kāi)投資權(quán)，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的新機(jī)制,一掃過(guò)去那種“春天栽、秋天黃、冬天進(jìn)灶堂”栽管脫節(jié)局面，“先改革，后栽植”的造林綠化意識(shí)明顯增強(qiáng)，促進(jìn)了林業(yè)的快速發(fā)展。一是初步建立了多元化的投入機(jī)制，增強(qiáng)了林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力。長(zhǎng)期以來(lái)，困擾林業(yè)發(fā)展的主要因素就是投入不足的問(wèn)題，推行林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，可以從根本上解決這一問(wèn)題。一方面通過(guò)改制回收的資金可用于擴(kuò)大再生產(chǎn)，使投資規(guī)模逐步擴(kuò)大，滾動(dòng)增值。另一方面通過(guò)改革，經(jīng)營(yíng)者對(duì)林業(yè)投入的主動(dòng)性增強(qiáng)，投入主體多元化。打破了過(guò)去單純依賴國(guó)家、集體單一渠道的狀況，使社會(huì)資金投入林業(yè)的比重明顯增加，不僅增強(qiáng)了農(nóng)民投資林業(yè)的積極性，而且出現(xiàn)了跨部門、跨行業(yè)投資辦林業(yè)的好勢(shì)頭。二是加快了科技興林的步伐，提高了科學(xué)造林水平。通過(guò)林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，使科技植入林業(yè)力度明顯加大。經(jīng)營(yíng)者為了提高林業(yè)效益，更加注重運(yùn)用科技、依靠科技來(lái)提高林業(yè)經(jīng)營(yíng)水平。三是植樹造林成活率、保存率空前提高。通過(guò)改制，全市平均造林成活率比往年提高10多個(gè)百分點(diǎn)，在2000年異常干旱的情況下，沒(méi)有改制的地方成活率不到50％，實(shí)行林權(quán)改制的地方樹木的成活率都在80％以上。四是壯大了集體經(jīng)濟(jì)，增加了“綠色銀行”的積蓄。五是林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革堅(jiān)持公開(kāi)、公正、公平的原則，杜絕了過(guò)去少數(shù)干部搞暗箱操作、私下作價(jià)的不良現(xiàn)象，推進(jìn)了村務(wù)公開(kāi)，促進(jìn)了農(nóng)村穩(wěn)定。 
　　四、改制中存在主要問(wèn)題及相應(yīng)的對(duì)策 
　　盡管目前林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革取得了明顯成效，但仍存在一些不容忽視的問(wèn)題：一是少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏積極的宣傳引導(dǎo)，不能夠堅(jiān)持群眾自愿原則，而是采取行政命令方式，結(jié)果事與愿違。二是少數(shù)地方改造并沒(méi)有真正落實(shí)到位，不能及時(shí)簽訂具有法律效力的合同，群眾利益難以得到保障。三是農(nóng)戶造林的科技水平亟待提高，有的農(nóng)戶購(gòu)買（或承包）林地后不按技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)栽植，栽小苗、弱苗或栽植太密，影響林木成材。四是林木所有權(quán)分散，林政管理難度加大。有的林木經(jīng)營(yíng)者法律觀念淡薄，認(rèn)為“地是我買的”，樹是我栽的，別人管不著”。只片面追求經(jīng)濟(jì)效益，亂砍濫伐案件時(shí)有發(fā)生。五是資產(chǎn)評(píng)估不嚴(yán)明、不規(guī)范，往往由幾個(gè)人商量來(lái)定，沒(méi)有按不同立地條件進(jìn)行科學(xué)分析，價(jià)格往往偏低，導(dǎo)致國(guó)有（集體）資產(chǎn)流失。六是拍賣（承包）資金沒(méi)有明確管理單位，不能專款專用，大部分投向不合理，或被挪作它用。 
　　針對(duì)上述問(wèn)題，在林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度具體推進(jìn)過(guò)程中，應(yīng)著重做好以下幾個(gè)方面工作： 
　　1．把思想工作放在首位。要運(yùn)用多種形式宣傳林權(quán)改革的目的、意義，宣傳本地和外地的成功典型，認(rèn)真總結(jié)本地區(qū)林業(yè)發(fā)展所走過(guò)的歷程，分析林業(yè)發(fā)展面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，因勢(shì)利導(dǎo)，充分尊重廣大農(nóng)民的意愿，不搞強(qiáng)迫命令，通過(guò)擺事實(shí)，講道理，使大家充分認(rèn)識(shí)到林業(yè)產(chǎn)權(quán)非改不可。同時(shí)，通過(guò)宣傳動(dòng)員，進(jìn)一步統(tǒng)一廣大干部群眾的思想，提高對(duì)林權(quán)改革重要性、必要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)，為全市林權(quán)改革的全面深入開(kāi)展奠定良好的思想基礎(chǔ)。 
　　2．因地制宜選好機(jī)制。造林機(jī)制改革是一項(xiàng)涉及千家萬(wàn)戶，政策性很強(qiáng)的工作，無(wú)論采取哪種機(jī)制，必須以達(dá)到調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)者造林管林護(hù)林積極性、推動(dòng)林業(yè)發(fā)展為目的。既要考慮當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件，如村組班子建設(shè)情況，經(jīng)營(yíng)者造林營(yíng)林習(xí)慣，集體和農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)情況等。又要因地制宜，不搞一刀切，要根據(jù)不同立地條件、不同樹種、不同營(yíng)林目的，確立不同的機(jī)制。 
　　3．嚴(yán)格把好資產(chǎn)評(píng)估關(guān)。資產(chǎn)評(píng)估是林權(quán)改革中的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，也是最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，科學(xué)合理地確定底價(jià)是保障集體資產(chǎn)不流失，經(jīng)營(yíng)者利益不受損，參與者積極性不挫傷的首要前提。林業(yè)資產(chǎn)不同于一般商品，在資產(chǎn)評(píng)估過(guò)程中，應(yīng)根據(jù)不同樹種和樹木的生產(chǎn)周期，采取收益現(xiàn)值法進(jìn)行客觀公正的評(píng)價(jià)。同時(shí)，為了使評(píng)估工作得到有效監(jiān)督，評(píng)估結(jié)果還要經(jīng)過(guò)林地所有者確認(rèn)，經(jīng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理部門和林業(yè)主管部門的鑒證，以確保資產(chǎn)評(píng)估更為科學(xué)合理。 
　　4．全面引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。公開(kāi)招標(biāo)前要有公示階段，同時(shí)堅(jiān)持公平、公開(kāi)、公正的原則，按照正常的招投標(biāo)程序進(jìn)行操作。一般在10～15天前張榜公布底價(jià)，通過(guò)拍賣大會(huì)，現(xiàn)場(chǎng)投標(biāo)，當(dāng)場(chǎng)公布中標(biāo)者，并簽約鑒證，交付資金，使整個(gè)過(guò)程保持透明度。無(wú)論是拍賣、承包或采用其它方式都要由村（鎮(zhèn)）級(jí)組織與農(nóng)戶簽訂合同，雙方簽字，最后由司法部門公證。 
　　5．強(qiáng)化資金管理，確保?？顚Ｓ?。要認(rèn)真執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)改制資金的收、管、用，防止國(guó)有、集體資產(chǎn)流失。對(duì)改制資金回收，原則上一次到位，但也可根據(jù)不同樹種和輪伐期，分期回收。對(duì)資金的管理，可采取兩種辦法：一種是村有鄉(xiāng)管，專戶專存，實(shí)行直接監(jiān)督管理；另一種是由縣（區(qū)）委農(nóng)業(yè)辦公室牽頭以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立林業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，確保資金權(quán)屬不變，投向合理，滾動(dòng)發(fā)展，良性循環(huán)。 
　　6．加強(qiáng)管理，做好服務(wù)工作。林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革后，經(jīng)營(yíng)者對(duì)普及推廣造林技術(shù)的要求極為迫切，對(duì)速生豐產(chǎn)樹種和品種的需求強(qiáng)烈，林業(yè)部門應(yīng)面對(duì)新形勢(shì)，加強(qiáng)新品種引進(jìn)示范和技術(shù)指導(dǎo)工作，做好病蟲害預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)和統(tǒng)籌防治工作，努力提高服務(wù)水平。同時(shí)，經(jīng)營(yíng)者必須遵守國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，依法經(jīng)營(yíng)，不得拋荒和改變林地用途，林木采伐要按規(guī)定辦理林木采伐相關(guān)手續(xù)并交納林業(yè)稅費(fèi)。地方政府和有關(guān)部門也要積極協(xié)助處理經(jīng)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)的糾紛。 
　　7．深入調(diào)查研究，搞好典型示范。要深入基層搞好林權(quán)改制的調(diào)研工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和總結(jié)典型，搞好示范推廣，積極穩(wěn)妥地推動(dòng)造林綠化的持續(xù)快速發(fā)展。
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