[從1999年至2015年，這十七年是中國歷史上土地資產化最為迅猛的年代，全國土地出讓收入總額約27.29萬億元，年均1.6萬億元。]

　　“勞動是財富之父，土地是財富之母”，馬克思曾在《資本論》中引用威廉
配第的這個觀點，當今勞動是財富之父已少見人講，但土地是財富之母這話用在房地產市場上再貼切不過。

　　2014年全國土地出讓收入達到創(chuàng)紀錄的4.29萬億元，已經(jīng)是1995年的100倍。我國建國后土地有償出讓雖然肇始于1987年的深圳，但1994年卻是一個更重要的年份，一是分稅制開始推行，缺錢的地方政府有了賣地沖動;二是中央要求政府要壟斷土地一級市場，地方政府逐漸成為唯一賣家。

　　兩個因素相疊加，一個既想賣地，又能唯一賣地的實體出現(xiàn)了，“土地+財政”這才算是正式登上歷史舞臺。

　　有償出讓的幾種部門訴求

　　1987年12月1日，深圳進行了1949年之后的第一場土地拍賣會，在全國敲響了拍賣出讓土地使用權第一槌，為國有建設用地的有償出讓開了先河，土地終于開始作為一種商品進入了市場。

　　這一行為直接促成了憲法的修改。1988年4月，七屆全國人大第一次會議通過了《憲法修正案》，根據(jù)該修正案，刪去了《憲法》第十條第四款中“禁止土地出租”的規(guī)定，同時在該條款中增加了“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”這一內容。

　　同年12月29日，七屆全國人大常委會根據(jù)憲法修正案通過了關于修改《土地管理法》的決定，刪除了“禁止出租土地”，并增加“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”、“國家依法實行國有土地有償使用制度”等內容。

　　管理城市土地的一部重要法律《城市房地產管理法》也于1994年7月正式出臺，該法對土地有償使用制度作了較為全面的規(guī)定。

　　為何當時要推進土地使用制度改革，2006年6月，原國家土地管理局第一任局長王先進在接受國土資源部網(wǎng)站采訪時曾表示，當時的大背景是，隨著改革開放的深入，為了適應全國經(jīng)濟體制改革的形勢發(fā)展，各方面都在呼吁改革土地使用制度，但是，各方思路并不一致。當時，建設部門主要考慮，城市建設資金不足，想從土地上收回點錢，補充城建經(jīng)費不足;特區(qū)深圳考慮的是如何通過改革來吸引外資;而土地部門主要考慮的是，要想管好土地，不能只用行政手段，還得用經(jīng)濟手段。

　　高層：要壟斷一級市場

　　雖然土地有償出讓開始逐步推行，但此后中國土地的資產變現(xiàn)過程并非直接走上了康莊大道，大多數(shù)城市政府還是采用無償劃撥的方式供地。

　　《中國土地年鑒1996》第60頁提及，1995年全國通過出讓方式提供用地43403公頃，出讓用地占到非農業(yè)建設用地總量的25%。也就是說，到了1995年，劃撥用地總量依然是大頭。

　　1994年中國開始推行分稅制，地方政府的稅收和事權比例日益不相符，在缺少資金的地方政府眼中，土地這種商品的重要性開始更顯現(xiàn)。

　　《中國土地年鑒1997》398頁提及，從1987年到1995年底，全國30個省區(qū)市出讓土地為15.65萬公頃，收取土地出讓金2148.5億元。土地使用權轉讓、出租、抵押日益活躍，土地市場初步形成，促進了土地資源的優(yōu)化配置和社會經(jīng)濟的發(fā)展，土地資產效益在國民經(jīng)濟建設中發(fā)揮了重要作用。

　　土地成為一種商品能賣錢，分稅制下的地方政府也缺錢，“土地財政”這時就順理成章地出現(xiàn)了嗎?

　　并非這么簡單，當時地方政府尚未壟斷土地的一級市場，也就是說土地市場上的賣方不一定是政府，賣地的錢并不一定歸地方政府所有。所以，即便地方政府有賣地沖動，但還沒有完全具備壟斷的權力。

　　上世紀90年代初期，中國的土地分配和使用過程中出現(xiàn)了“隱性市場”，即不少機構和企業(yè)將無償劃撥所獲得的土地資源倒手變賣，此外，集體非農建設用地自發(fā)交易突出，土地投機屢有發(fā)生。

　　在監(jiān)管者看來，“土地隱性市場比較活躍”，這些行為都造成了土地資產大量流失。

　　為此，監(jiān)管層土地資源與資產并重管理，在土地出讓環(huán)節(jié)逐漸從無償劃撥向有償出讓過渡，在土地供應方面，從多主體逐漸向政府壟斷一級市場過渡，在集體非農建設用地使用問題上，逐漸收緊政策，除了個別情況外，多數(shù)企業(yè)和機構如需要建設用地，只能去國有建設用地的那個市場上滿足需求。

　　1994年8月30日至9月2日，第一次全國土地使用制度改革工作會議在北京舉行，此后，中國政府開始加大土地使用制度的改革力度。

　　在此次會議上，有高層發(fā)言指出，土地作為資產是我國經(jīng)濟建設和發(fā)展的一筆巨大的財富。與發(fā)達國家相比較，我國的經(jīng)濟和綜合國力在一些方面存有較大差距。目前我國發(fā)展經(jīng)濟和進行現(xiàn)代化建設的最大制約因素之一就是資金不足。通過堅持土地有償使用制度，試行土地使用權出讓和轉讓、充分發(fā)揮土地資產巨大效益，完全可以積累大量資金。因此，今后我們只要珍惜、合理利用好這筆巨大的土地資產，做到保值增值，就能為我國現(xiàn)代化建設積累更多的資金。

　　土地資產的效益體現(xiàn)也有數(shù)據(jù)做支撐。有數(shù)據(jù)顯示，1994年前，凡是推行土地使用制度改革的地方，每年都有一筆來自土地資產的收益，少則幾千萬，多則幾億甚至幾十億。上海市1992年收取土地出讓金10 多億元，廣東省1992 年至1993 年共收取出讓金205億元。在土地市場活躍的深圳、珠海、福州、廈門、?？?、威海、昆山等沿海城市，土地出讓收入已成為當?shù)卣斦闹匾е?。在內地，黑龍江省通過開展土地使用權出讓和清理整頓土地市場，幾年來共收取土地收益15億元。四川省廣漢市1991年推行土地使用制度改革以來，每年土地收益在1000萬元左右，占該市財政收入的25%以上。

　　地方政府如何看待“地財政”

　　1994年的這次高級別會議召開，地方政府紛紛加快土地有償出讓制度的推進，國土收益的效應也進一步得到體現(xiàn)。在收獲真金白銀的同時，已經(jīng)逐漸有地方將此稱為“地財政”。

　　一位原國務院領導曾在“土地日”五周年(1995年)發(fā)表署名文章稱，各級人民政府要進一步深化土地使用制度改革，加強對土地資產的管理，規(guī)范土地市場，逐步形成運用市場優(yōu)化土地資源配置的運行機制。國家要壟斷土地一級市場，擴大國有土地有償使用范圍，嚴禁對原劃撥土地進行非法交易。

　　原山西省土地局所上報的“1995年山西省土地管理工作概況”中提及，1995年，全省各級土地管理部門把組織好國土收益工作作為全年工作的重點，投入了很大的精力和力量，創(chuàng)造了10月底提前完成省政府下達的5億元任務，12月底國土收益達到5.7786億元，年收益總量較1993年(9700萬元)增長5.96倍，較1994年(6385萬元)增長9.05倍的優(yōu)異成績。

　　“1995年全省土地出讓純收益計劃指標為2億元，實際完成2.996156億元，超收9961.56萬元。”該材料中稱。

　　類似的情況還有山東。“1995年山東省土地管理工作概況”材料中提及，1995年全省土地出讓面積占土地供應量的比重由上年的20%提高到40%左右。全省出讓土地5670幅，面積2879公頃，合同出讓總價款15億元，其中土地純收益近5億元，另外，土地使用權轉讓、出租、抵押總金額7.7億元。

　　“土地開始成為政府生財、招商、引資的重要手段。”上述材料稱。

　　湖南省在1995年該省土地使用制度改革工作會議上要求發(fā)揮土地資產效益，完善生產要素市場，確保國有土地資產保值增值。此次會議確定該省“九五”期末，建設用地拍賣，招標出讓要占整個出讓的40%以上;有60%以上的縣市“地財政”收入占當?shù)刎斦杖氲?0%以上，全省土地收益超過60億元。

　　這個“地財政”的描述十分貼切，并且在隨后的20年時間里逐漸野蠻生長。按照《第一財經(jīng)日報》的計算，從1999年至2015年，這十七年是中國歷史上土地資產化最為迅猛的年代，全國土地出讓收入總額約27.29萬億元，年均1.6萬億元。