陸文波 
（云南省昭通市林業(yè)局） 

[摘要]通過對(duì)傳統(tǒng)林業(yè)與參與性林業(yè)的分析，指出了參與性林業(yè)的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)了政府的協(xié)調(diào)監(jiān)督職能；并要求建立社區(qū)林業(yè)項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，以確保社區(qū)林業(yè)項(xiàng)目的完成。 

　　自80年代以來，我國開展了以生態(tài)建設(shè)為中心的大規(guī)模的防護(hù)林體系建設(shè)。筆者有幸參加了昭通市長(zhǎng)江防護(hù)林體系建設(shè)工程的實(shí)施過程。雖然國家投入經(jīng)費(fèi)不多，但是由于地方政府以及農(nóng)民的積極性很高，整體的效果還是不錯(cuò)的。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家把生態(tài)建設(shè)放在了日益重要的位置，各種以生態(tài)建設(shè)為主要目的的內(nèi)外援項(xiàng)目也相繼開展起來。經(jīng)過幾年的建設(shè)，使生態(tài)環(huán)境有所改觀。但是，隨著生態(tài)建設(shè)的日益推進(jìn)，立地條件好的、連片集中的荒山已經(jīng)綠化得差不多了，剩下的是一些造林難度大、難以利用或開墾后余下的零星荒山，以及25°以上的陡坡耕地，使造林成本提高。另外，在生態(tài)建設(shè)中，農(nóng)民只是一味的投入，而沒有得到相應(yīng)的回報(bào)，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)造林、營林和現(xiàn)有森林資源管護(hù)的主動(dòng)性不高?！皟缮健必?zé)任制，因權(quán)屬模糊，責(zé)、權(quán)、利不明確，并未象土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一樣激發(fā)起村民經(jīng)營“兩山”的高漲熱情。對(duì)政府下達(dá)的造林計(jì)劃，有的消極對(duì)待，僅為完成任務(wù)而栽樹，重造輕管，隨意放牧，有少數(shù)甚至因農(nóng)耕而對(duì)所植樹苗進(jìn)行有意無意的破壞，導(dǎo)致每年補(bǔ)植補(bǔ)造經(jīng)費(fèi)大量增加。無論是政府部門還是農(nóng)民，現(xiàn)在的急功近利難以同當(dāng)時(shí)因害設(shè)防的心理相比。隨著改革開放的不斷深入，這個(gè)矛盾還將日益突出。 
　　形成這種局面的原因是什么呢？是我們?cè)O(shè)計(jì)有誤，指導(dǎo)不力？作為一名林業(yè)專業(yè)技術(shù)人員，我的回答是否定的。林業(yè)工作者在進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)所有地塊進(jìn)行了詳盡的小班調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果與樹種的生物學(xué)特性緊密結(jié)合，因地制宜，適地適樹地進(jìn)行了合理規(guī)劃。是村民不懂得生態(tài)建設(shè)的重要性嗎？也不是。作為一名社會(huì)林業(yè)工作者，我認(rèn)為要弄清并解決這個(gè)問題，必須把問題的焦點(diǎn)從考慮自然因素轉(zhuǎn)向考慮人的因素上來。必須把林業(yè)建設(shè)主客體的參與積極性調(diào)動(dòng)起來，才能從根本上解決問題。本文從林業(yè)建設(shè)中的主體（群眾）和客體（政府和部門）的角色進(jìn)行分析，試圖在發(fā)展主體（當(dāng)?shù)卮迕瘢┖屯獠恐С窒到y(tǒng)（政府和部門）間找到一個(gè)結(jié)合點(diǎn)，把兩者的參與積極性調(diào)動(dòng)起來，為使林業(yè)建設(shè)再上一個(gè)新臺(tái)階而作一些初步的探討。 
　　一、傳統(tǒng)林業(yè)中政府和部門及農(nóng)戶所處的位置及作用 
　　傳統(tǒng)林業(yè)項(xiàng)目的決策、規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)測(cè)和評(píng)估缺乏實(shí)質(zhì)意義上的參與。主要表現(xiàn)為：上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決策（立項(xiàng)），技術(shù)部門規(guī)劃（因地制宜，適地適樹），行政部門行政式的安排（多以紅頭文件下達(dá)生產(chǎn)任務(wù)，層層分解任務(wù)，簽訂責(zé)任狀），項(xiàng)目的主要活動(dòng)者（農(nóng)戶）按部就班地完成。未考慮或很少考慮實(shí)施主體?村民的愿望和要求，是以政府和部門為主的項(xiàng)目。傳統(tǒng)林業(yè)項(xiàng)目的規(guī)劃采用的是自上而下的規(guī)劃方法，項(xiàng)目的執(zhí)行者未參與規(guī)劃的決策過程，項(xiàng)目的實(shí)施主體??無論是鄉(xiāng)村干部或是村民，都只能被動(dòng)參與，當(dāng)項(xiàng)目與實(shí)施主體意愿一致時(shí)，則項(xiàng)目得以順利實(shí)施，一旦與他們的關(guān)系不大或與他們的直接利益發(fā)生沖突（林農(nóng)、林牧矛盾），即使是對(duì)改善生態(tài)環(huán)境和發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)有100個(gè)好處的項(xiàng)目，他們也只是“應(yīng)付差事”，在實(shí)施中甚至還會(huì)出現(xiàn)苗木移位、偷盜、甚至破壞等現(xiàn)象。此外，傳統(tǒng)林業(yè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)側(cè)重專業(yè)調(diào)查，強(qiáng)調(diào)規(guī)?；⒔y(tǒng)一化，忽視了實(shí)施主體??村民的多種需求。 
　　傳統(tǒng)林業(yè)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的一般號(hào)召和單純的行政命令，各級(jí)政府用指標(biāo)、文件、行政措施來做林業(yè)工作，只注重會(huì)議號(hào)召，而忽視了協(xié)調(diào)的作用，對(duì)如何引導(dǎo)農(nóng)民面向市場(chǎng)、調(diào)整結(jié)構(gòu)、種植適銷對(duì)路的優(yōu)質(zhì)品種，使產(chǎn)品盡快變?yōu)樯唐?，增加農(nóng)民收入，提高經(jīng)濟(jì)效益的引導(dǎo)服務(wù)工作做得不夠。各級(jí)政府重視林業(yè)的宣傳發(fā)動(dòng)工作，但對(duì)關(guān)系農(nóng)民切身利益的權(quán)屬問題，以及“誰造誰有”的林業(yè)政策貫徹落實(shí)不夠具體，形成“造有責(zé)、管無權(quán)、利不清”的現(xiàn)狀，在很大程度上影響了農(nóng)民的造林積極性。傳統(tǒng)林業(yè)中，受政績(jī)考核指標(biāo)的影響，政府和部門抓造林綠化多，抓撫育管護(hù)少，圖數(shù)量而不求實(shí)效。為了完成上級(jí)下達(dá)的造林任務(wù)，基層政府往往按照上級(jí)部門的計(jì)劃安排工作，很少根據(jù)本地實(shí)際、市場(chǎng)行情、群眾需求作規(guī)劃并組織實(shí)施，這些實(shí)施過程中的短期行為導(dǎo)致造林工作只圖完成任務(wù)的數(shù)量和成活率，而很少考慮實(shí)施結(jié)果的效益及日常管理，上級(jí)部門檢查、驗(yàn)收完畢就萬事大吉，缺乏必要的監(jiān)測(cè)評(píng)估體系。在項(xiàng)目的實(shí)施過程中，強(qiáng)調(diào)規(guī)模效應(yīng)，一哄而上，而對(duì)市場(chǎng)的研究、預(yù)測(cè)很少。致使在造林工作中，只顧花大力氣發(fā)展某些項(xiàng)目，卻不認(rèn)真研究營銷問題，形成政府負(fù)責(zé)發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)民承擔(dān)的現(xiàn)象。 
　　在傳統(tǒng)林業(yè)中，由于長(zhǎng)期以來受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和自上而下的傳統(tǒng)思想的影響，處于發(fā)展主體地位的農(nóng)戶，大多習(xí)慣于按上級(jí)的安排來行事，形成等、靠、要的思想。同時(shí)在林業(yè)建設(shè)中，由于沒有明確的責(zé)、權(quán)、利，農(nóng)民對(duì)利益分配持懷疑態(tài)度，對(duì)參加的項(xiàng)目不抱太高的期望，即使有一些意見和想法，也很少提出來，只是采取應(yīng)付差事的消極態(tài)度。另一方面，由于技術(shù)培訓(xùn)、市場(chǎng)信息、科技服務(wù)等工作做得不夠，導(dǎo)致農(nóng)戶處于政府讓種什么就種什么，種好種壞都一樣的被動(dòng)局面。另外，由于林業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)，科技興林等措施落實(shí)不夠，導(dǎo)致林業(yè)生產(chǎn)見效慢，效益低也影響了農(nóng)民參與林業(yè)的積極性。 
　　二、參與性林業(yè)的特點(diǎn)及參與性的辯證關(guān)系 
　　完整意義上的參與是指任務(wù)的政策制定者（政府）、計(jì)劃者（部門）及執(zhí)行者（農(nóng)戶）之間的一種有效的、平等的“伙伴關(guān)系”。它的根本要求就是：促進(jìn)人們自主地組織起來，分擔(dān)不同的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)共同的發(fā)展目標(biāo)。參與性林業(yè)就是人民自主參與林業(yè)項(xiàng)目的決策、實(shí)施、利益分配及監(jiān)測(cè)評(píng)估等過程。參與性思想的核心就在于，強(qiáng)調(diào)了發(fā)展的焦點(diǎn)應(yīng)該是人的發(fā)展，人并不是一個(gè)被動(dòng)消極的客體，而是發(fā)展過程中的主體，是能否實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。 
　　在參與性林業(yè)建設(shè)中，政府的工作和外部援助應(yīng)該是林業(yè)建設(shè)過程的開端和前提，政府和部門人員是建設(shè)過程中的發(fā)起者、協(xié)調(diào)者和激勵(lì)者；農(nóng)戶是林業(yè)項(xiàng)目建設(shè)過程中的主體，是建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)者、計(jì)劃者、執(zhí)行者、管理者和受益者。而傳統(tǒng)林業(yè)項(xiàng)目是政府決策，部門規(guī)劃，農(nóng)民干活，且過分強(qiáng)調(diào)政府和外部力量的干預(yù)，從項(xiàng)目的提出、規(guī)劃、監(jiān)督實(shí)施和管理，都由各級(jí)政府負(fù)責(zé)，政府花大量的人力、物力及時(shí)間來組織所有的項(xiàng)目，而農(nóng)戶則處于被動(dòng)、觀望、等待，甚至是應(yīng)付的局面，從而造成項(xiàng)目資金使用效益低下。而以農(nóng)戶為發(fā)展主體的參與性林業(yè)項(xiàng)目，也并不是由農(nóng)戶隨心所欲，政府和部門不給予任何支持、引導(dǎo)和服務(wù)。 
　　農(nóng)戶的參與程度及參與能力取決于個(gè)人或社區(qū)整體的文化、知識(shí)、視野等綜合素質(zhì)，也影響著項(xiàng)目的實(shí)施效果。政府和部門有責(zé)任給予必要的支持和服務(wù)，如資金、技術(shù)、市場(chǎng)信息等，以提高村民的參與能力，使他們的愿望和行動(dòng)不違背科學(xué)的原則，實(shí)施的結(jié)果不遠(yuǎn)離市場(chǎng)的需求。參與程度的高低取決于實(shí)施主體對(duì)利益分配的占有程度。我國在生態(tài)建設(shè)上，一直遵循的是國助民辦的組織形式，基本上是國家號(hào)召，政府組織，農(nóng)民干活，這是傳統(tǒng)林業(yè)項(xiàng)目中慣用的一種形式，是建立在一種強(qiáng)大的行政組織動(dòng)員的前提上的。在向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)軌后，政府的號(hào)召有些不太靈。工作越來越難開展，畢竟讓農(nóng)民長(zhǎng)期無償投入，講奉獻(xiàn)、比覺悟、靠動(dòng)員，誰也不愿接受?，F(xiàn)在有許多地方，植樹造林是政府受累，民眾受罪，四方不討好的事情。由于無明顯的經(jīng)濟(jì)效益，地方?jīng)]有多少積極性。如何變被動(dòng)為主動(dòng)，變“要我栽”為“我要栽”，這需要政府在政策上有所調(diào)整，不能把誰種誰有的政策只作為宣傳的形式，而應(yīng)明確有關(guān)各方的責(zé)、權(quán)、利，真正體現(xiàn)山有林、林有主、主有權(quán)。通過生產(chǎn)關(guān)系的變革來創(chuàng)造參與性的環(huán)境和氛圍，激發(fā)林業(yè)生產(chǎn)的活力。 
　　三、參與性林業(yè)中政府職能的定位 
　　中國的國情和林業(yè)行業(yè)的特殊性，決定了林業(yè)生產(chǎn)離不開政府的參與，但單純的行政命令和一包到底的直接管理已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。在可持續(xù)發(fā)展，人與自然和諧這些口號(hào)的背后，都需要直面這樣一個(gè)問題。它不僅涉及到植樹種草，更多的是一種政府職能的定位和合理化管理問題。 
　　生態(tài)建設(shè)不只是一個(gè)部門一個(gè)行業(yè)的事，政府要對(duì)各部門各行業(yè)實(shí)施協(xié)調(diào)監(jiān)督職能，以避免建設(shè)中的部門之爭(zhēng)，行業(yè)之爭(zhēng)。通過變指令性計(jì)劃為宏觀調(diào)控，并制定相應(yīng)政策，擴(kuò)大林業(yè)建設(shè)的發(fā)展空間，來調(diào)動(dòng)各方面的參與積極性。由于生態(tài)建設(shè)不是純盈利的事業(yè)，政府還必須加大必要的資金扶持，以提高建設(shè)速度。政府要督促職能部門深入基層、深入實(shí)際，與農(nóng)戶一道做好切實(shí)可行的規(guī)劃設(shè)計(jì)，并根據(jù)實(shí)際需要做好培訓(xùn)。同時(shí)還要加強(qiáng)科技興林，研究、培育和改良品種，推廣實(shí)用技術(shù)，以提高農(nóng)戶的參與能力和積極性。做好市場(chǎng)調(diào)查、預(yù)測(cè)工作，以降低林業(yè)生產(chǎn)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展后勁。在重視造林綠化的同時(shí)，要確保造林實(shí)效。 
　　四、建立參與性監(jiān)測(cè)與評(píng)估體系 
　　傳統(tǒng)林業(yè)項(xiàng)目只注重項(xiàng)目實(shí)施的結(jié)果而不注重實(shí)施的過程，只是在每年年終或項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束時(shí)，對(duì)實(shí)施結(jié)果進(jìn)行檢查驗(yàn)收，而很少在項(xiàng)目實(shí)施的過程中，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)測(cè)、評(píng)估。監(jiān)測(cè)與評(píng)估是項(xiàng)目執(zhí)行過程中的一個(gè)重要組成部份和管理手段。當(dāng)項(xiàng)目進(jìn)行到一定階段時(shí)，由于現(xiàn)實(shí)情況不斷發(fā)生變化，原來制訂的計(jì)劃與項(xiàng)目實(shí)施過程中的實(shí)際情況會(huì)有一些出入，需適時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的反思和調(diào)整。要適應(yīng)這種適時(shí)的變化就需要做進(jìn)一步的調(diào)查。監(jiān)測(cè)與評(píng)估正是為了得到反饋信息而設(shè)置的一個(gè)必不可少的技術(shù)手段，也是一個(gè)不間斷的、持續(xù)的項(xiàng)目活動(dòng)。因此，參與性的監(jiān)測(cè)評(píng)估應(yīng)貫穿于參與性林業(yè)建設(shè)的始終。 
　　五、結(jié)束語 
1998年長(zhǎng)江暴發(fā)特大洪災(zāi)后，生態(tài)環(huán)境效益成為林業(yè)吸引社會(huì)關(guān)注的重要理由，江澤民主席關(guān)于“再造一個(gè)秀美山川的大西北”的偉大號(hào)召和朱?基總理關(guān)于西部開發(fā)要采取“退耕還林（草）、封山綠化、以糧代賑、個(gè)體承包”的指示，更是從生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)的高度把西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)緊密地結(jié)合起來。隨著黨中央西部大開發(fā)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，西部地區(qū)林業(yè)建設(shè)迎來了一個(gè)又一個(gè)的良好機(jī)遇：生態(tài)工程、天保工程、退耕還林（草）以及各種速豐林、干果、水果基地建設(shè)項(xiàng)目。歸根到底，目的只有一個(gè)：改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)展西部經(jīng)濟(jì)。 
要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，切實(shí)把政府目標(biāo)變?yōu)榇迕竦脑竿托袆?dòng)，就必須應(yīng)用參與性的方法，轉(zhuǎn)變政府和部門的職能，為林業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件，同時(shí)培養(yǎng)社區(qū)組織管理能力，提高村民參與林業(yè)建設(shè)的積極性和參與能力。 
　　應(yīng)該指出的是，參與性是林業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略之一，但不是惟一途徑。但如果沒有參與性，林業(yè)建設(shè)的任何其它努力和戰(zhàn)略都是很難成功的。