張會(huì)儒 中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院首席科學(xué)家 華北林業(yè)實(shí)驗(yàn)中心黨委書記、研究員

     近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化集體林權(quán)制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），進(jìn)一步明確了集體林權(quán)制度改革的總體要求、主要任務(wù)和支持保障措施，是黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)林業(yè)草原工作的最新部署，是指導(dǎo)我國(guó)集體林權(quán)制度改革工作的綱領(lǐng)性文件。

        《方案》全篇貫穿了生態(tài)保護(hù)與綠色發(fā)展的思想，森林經(jīng)營(yíng)作為重點(diǎn)內(nèi)容，在總體要求和主要任務(wù)中都做了明確部署和要求，對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)集體林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，提高森林質(zhì)量，鞏固和拓展集體林權(quán)制度改革成果具有重要的指導(dǎo)作用。

        一、保護(hù)優(yōu)先科學(xué)經(jīng)營(yíng)是集體林權(quán)制度改革的重要指導(dǎo)思想

        集體林是提升碳匯能力的重要載體，是維護(hù)生態(tài)安全的重要基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要資源?！斗桨浮诽岢隽税驯Ｗo(hù)生態(tài)放在首位，統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展，科學(xué)開展森林經(jīng)營(yíng)的總體要求。這里的核心是要處理好保護(hù)與經(jīng)營(yíng)的關(guān)系。從保護(hù)與經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)來(lái)看，二者是異曲同工，都是為了提高森林資源的質(zhì)量。首先，保護(hù)是經(jīng)營(yíng)的前提和保障?，F(xiàn)階段，我國(guó)森林生態(tài)系統(tǒng)總體上還很脆弱，必須堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、生態(tài)優(yōu)先，保證生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性和多樣性。開展科學(xué)經(jīng)營(yíng)，以促進(jìn)森林正向演替、調(diào)控森林目的產(chǎn)品的收獲和永續(xù)利用為目標(biāo)，但維持和提高森林的各種環(huán)境和生態(tài)服務(wù)功能也同等重要。同時(shí)，經(jīng)營(yíng)還要符合相關(guān)法律法規(guī)、政策規(guī)定和技術(shù)規(guī)程要求。因此，要在保護(hù)理念的保障下開展森林經(jīng)營(yíng)。其次，科學(xué)經(jīng)營(yíng)是積極的保護(hù)，是主動(dòng)作為，是積極的人為干擾。通過經(jīng)營(yíng)改善森林結(jié)構(gòu)和環(huán)境、促進(jìn)生長(zhǎng)和更新，具有提高森林生產(chǎn)力、增強(qiáng)森林多功能、縮短森林培育周期、實(shí)現(xiàn)林地連續(xù)覆蓋等直接效果，最終的目標(biāo)是培育高質(zhì)量的森林資源，這個(gè)目標(biāo)恰恰是保護(hù)的目標(biāo)。單純的保護(hù)，主要是借助自然力，減少人為活動(dòng)，達(dá)到預(yù)期目的。因此，要區(qū)別林地保護(hù)和地上林木資源保育。林地保護(hù)主要是保護(hù)林地不被破壞和不退化，而對(duì)于地上林木資源的保護(hù)除保護(hù)不被破壞和不退化外，更重要的是通過科學(xué)的培育措施，促進(jìn)森林資源的增長(zhǎng)，縮短培育周期。所以，既要保護(hù)住林地，也要經(jīng)營(yíng)好林木。這個(gè)普適性的原理也是集體林保護(hù)和經(jīng)營(yíng)的基本遵循。

        二、實(shí)施森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)是集體林權(quán)制度改革的重要任務(wù)

        森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)就是在可持續(xù)發(fā)展思想指導(dǎo)下的保護(hù)和培育森林的活動(dòng)。具體來(lái)說(shuō)，是以提高森林質(zhì)量、建立穩(wěn)定健康優(yōu)質(zhì)高效的森林生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo)，為增強(qiáng)森林供給、調(diào)節(jié)、服務(wù)、支持等多種功能，所開展的一系列貫穿于整個(gè)森林生長(zhǎng)周期的保護(hù)和培育活動(dòng)?？茖W(xué)的森林經(jīng)營(yíng)，不但可以提高森林質(zhì)量，增強(qiáng)森林的生態(tài)功能，同時(shí)還可以增加木材等林產(chǎn)品產(chǎn)出，為發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)林、林下經(jīng)濟(jì)、生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)等創(chuàng)造條件。我國(guó)集體林涉及1億多農(nóng)戶近5億農(nóng)村人口，特色經(jīng)濟(jì)林、林下經(jīng)濟(jì)、林業(yè)旅游等林業(yè)生產(chǎn)是林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)收入和地方財(cái)政收入的主要來(lái)源。因此，推進(jìn)集體林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，將有力促進(jìn)集體林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。基于此，《方案》提出了科學(xué)開展集體林經(jīng)營(yíng)，提高集體林質(zhì)量，增加生態(tài)產(chǎn)品供給，提升森林生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的總體要求和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、科學(xué)劃定集體林公益林和天然林、支持和引導(dǎo)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體編制并實(shí)施森林經(jīng)營(yíng)方案、實(shí)施森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升等重點(diǎn)任務(wù)，是森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)思想和內(nèi)涵的重要體現(xiàn)。一是要適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施對(duì)象是具有一定面積的經(jīng)營(yíng)主體，技術(shù)上需要進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和全周期技術(shù)實(shí)施。小規(guī)模、分散經(jīng)營(yíng)無(wú)論是在經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制還是在技術(shù)力量上都難以滿足。因此，《方案》提出鼓勵(lì)各地采取多種措施，通過林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、聯(lián)產(chǎn)、聯(lián)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)化收儲(chǔ)等形式，形成適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，為開展森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)奠定基礎(chǔ)。二是要完善集體林的分類區(qū)劃界定。集體林區(qū)不同于國(guó)有林區(qū)，這里的森林是林農(nóng)賴以生存的基礎(chǔ)條件，因此，《方案》提出從保障農(nóng)民合法權(quán)益出發(fā)，要依法依規(guī)科學(xué)劃定集體林的公益林范圍，優(yōu)化調(diào)整公益林中集體林的比例，為林農(nóng)留出發(fā)展經(jīng)濟(jì)的空間。三是要發(fā)揮森林經(jīng)營(yíng)方案的基礎(chǔ)引領(lǐng)作用。森林經(jīng)營(yíng)方案是經(jīng)營(yíng)主體開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的綱領(lǐng)性文件，其法律地位已寫入《森林法》。因此，《方案》提出要支持和引導(dǎo)集體林的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體單獨(dú)編制森林經(jīng)營(yíng)方案。同時(shí)，將森林經(jīng)營(yíng)方案作為審批林木采伐、安排林業(yè)項(xiàng)目等行政管理事項(xiàng)的重要依據(jù)，逐步建立以森林經(jīng)營(yíng)方案為核心的森林經(jīng)營(yíng)制度體系，提高集體林區(qū)森林經(jīng)營(yíng)水平。四是實(shí)施集體林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程。我國(guó)現(xiàn)有集體林地面積1.7億公頃，占全國(guó)林地面積的60%，但每公頃蓄積量?jī)H70立方米，喬木林每公頃生物量只有74噸，中幼齡林占比達(dá)75%，平均胸徑才13厘米。可以看出，集體林質(zhì)量低下特征非常明顯。因此，《方案》提出實(shí)施集體林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程。開展集體林質(zhì)量精準(zhǔn)提升，核心是精準(zhǔn)施策，包括精準(zhǔn)確定林分對(duì)象、精準(zhǔn)確定經(jīng)營(yíng)措施?，F(xiàn)階段，質(zhì)量提升的對(duì)象應(yīng)是正常立地條件下有質(zhì)量提升潛力的現(xiàn)有林，包括改造培育型和提質(zhì)培優(yōu)型。精準(zhǔn)確定經(jīng)營(yíng)措施是指要根據(jù)立地條件、林分的適應(yīng)性、生長(zhǎng)發(fā)育階段和功能目標(biāo)，科學(xué)確定經(jīng)營(yíng)措施，防止“跟風(fēng)”“一刀切”“一把尺子”的教條做法。當(dāng)然，精準(zhǔn)提升還需要精準(zhǔn)化的經(jīng)營(yíng)技術(shù)作為支撐，包括精準(zhǔn)評(píng)價(jià)立地質(zhì)量和適地適樹、精細(xì)森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃、精確預(yù)測(cè)森林生長(zhǎng)、精準(zhǔn)森林經(jīng)營(yíng)作業(yè)決策優(yōu)化、定制到地塊的精細(xì)化經(jīng)營(yíng)方案、精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)森林經(jīng)營(yíng)成效等?！斗桨浮愤€進(jìn)一步明確了當(dāng)前集體林質(zhì)量提升的主要任務(wù)是中幼林撫育、低產(chǎn)低效林和成過熟林改造更新。

        三、完善集體林采伐管理政策是實(shí)現(xiàn)集體林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的重要保障

        森林采伐不僅是森林利用的手段，更重要的是一種經(jīng)營(yíng)措施，是調(diào)整森林結(jié)構(gòu)的核心措施。因此，采伐管理政策對(duì)集體林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)至關(guān)重要。首先，《方案》提出，森林經(jīng)營(yíng)中合理的林木采伐需求以及合法的林木采伐行為，都應(yīng)予以支持和保障。按照我國(guó)現(xiàn)行的采伐分類，林木采伐分為撫育間伐和主伐。撫育間伐就是針對(duì)中幼齡林，以調(diào)整結(jié)構(gòu)、減小競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)生長(zhǎng)為目的營(yíng)林措施。主伐雖然是對(duì)成熟林木的收獲利用方式，但同時(shí)也肩負(fù)促進(jìn)更新、培育后備資源的育林任務(wù)。因此，要扭轉(zhuǎn)森林采伐是單純?nèi)〔睦玫腻e(cuò)誤認(rèn)識(shí)，正確認(rèn)識(shí)森林采伐的作用，以調(diào)整結(jié)構(gòu)、促進(jìn)生長(zhǎng)和更新為目的，實(shí)施生態(tài)采伐，采育結(jié)合，科學(xué)設(shè)計(jì)森林采伐措施。其次，《方案》對(duì)集體林的有關(guān)采伐管理政策進(jìn)行了細(xì)化完善。對(duì)于森林采伐，《森林法》給出了相關(guān)規(guī)定，包括實(shí)行限額采伐、不同類別森林的采伐要求、依據(jù)采伐許可證進(jìn)行采伐等，國(guó)家和各地也制定了《林木采伐技術(shù)規(guī)程》，這些都是集體林采伐管理需要嚴(yán)格遵守的?！斗桨浮吩诖艘?guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了細(xì)化完善，提出對(duì)林業(yè)經(jīng)營(yíng)者實(shí)行林木采伐限額5年總額控制政策，取消人工商品林主伐年齡限制，明確人工公益林更新條件；地方政府要用好用足林木采伐限額，將依法采伐的木材納入地方政府森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制，滿足森林經(jīng)營(yíng)中合理的林木采伐需求。不得以各種名義禁止或限制合法的林木采伐行為，確需禁止或限制的，應(yīng)依法對(duì)權(quán)利人給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。這些新的變化既遵守了《森林法》的有關(guān)規(guī)定，又兼顧了集體林經(jīng)營(yíng)的自主性和林木所有權(quán)權(quán)能的保障。同時(shí)，《方案》還提出要實(shí)施林木采伐告知承諾方式審批，將林木采伐限額指標(biāo)分配、林木采伐許可申請(qǐng)和審批及采伐監(jiān)管情況納入政府公開事項(xiàng)目錄清單，強(qiáng)化對(duì)森林經(jīng)營(yíng)方案和告知承諾執(zhí)行情況的監(jiān)管。這些要求體現(xiàn)了林木采伐管理的公開、公平和公正性。以上對(duì)集體林的有關(guān)采伐管理政策的細(xì)化完善，將有力增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)主體開展森林經(jīng)營(yíng)的活力和動(dòng)力，推動(dòng)集體林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)水平的不斷提升。