2022年，黨的二十大明確提出：“深化集體林權(quán)制度改革”，習近平總書記對集體林權(quán)制度改革做出重要批示指示，久久為功地推進集體林權(quán)制度改革，助力鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設。今年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《深化集體林權(quán)制度改革實施方案》（以下簡稱《方案》），是落實黨的二十大精神和習近平總書記指示批示精神的重要舉措和具體體現(xiàn)，在集體林權(quán)制度改革歷程上具有里程碑意義?！斗桨浮访鞔_提出了“加快推進‘三權(quán)分置’”和“發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”等主要任務。

　　一、“推進集體林地‘三權(quán)分置’”和“發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”的背景意義

　　1981年推行“林業(yè)三定”以來，家庭經(jīng)營成為集體林區(qū)主要經(jīng)營形式，尤其是2002年新一輪集體林權(quán)制度改革進一步強化家庭經(jīng)營，明晰林地產(chǎn)權(quán)，解決了集體林地公平分配的問題，但由此帶來的林地規(guī)模小和細碎化問題造成了集體林效益損失和全要素生產(chǎn)率下降。根據(jù)我們的實地調(diào)研，農(nóng)戶戶均林地面積在34畝左右，散落在5—6塊林地上，增加了經(jīng)營管理成本，產(chǎn)生了規(guī)模不經(jīng)濟的問題，對全要素生產(chǎn)率的損失在8%左右。近10年來，由于木材價格呈現(xiàn)下跌態(tài)勢，勞動力成本不斷上漲，集體林對農(nóng)戶維持生計的貢獻明顯下降，共同造成了農(nóng)戶經(jīng)營集體林意愿下降。2013年，習近平總書記提出了集體土地“三權(quán)分置”改革的重要論述，由集體林地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分置”轉(zhuǎn)型為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，使過去集體林經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)從臺下走到臺上。2018年修訂通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》以法律形式明確了“三權(quán)分置”，從政府和集體林經(jīng)營主體等默認的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為法律認可的集體林地經(jīng)營權(quán)，并不斷強化對經(jīng)營權(quán)賦權(quán)賦能。全國各地開展了形式多樣的集體林地“三權(quán)分置”實踐探索，譬如發(fā)放經(jīng)營權(quán)證和林下經(jīng)營權(quán)證等。并賦予經(jīng)營權(quán)多種權(quán)能，規(guī)定“林地經(jīng)營權(quán)可以依法再流轉(zhuǎn)或者依法向金融機構(gòu)融資擔保。”“加快推進‘三權(quán)分置’”成為“發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”的前置條件。在理論上，集體林地“三權(quán)分置”可以促進集體林權(quán)流轉(zhuǎn)。“發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”可以提高集體林地經(jīng)營的規(guī)模收益，彌補因木材等林產(chǎn)品價格下跌和勞動力成本上漲所帶來的收益損失。然而，目前集體林權(quán)流轉(zhuǎn)率仍不足10%，原因在于集體林地市場化發(fā)育程度不足，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶手中的林地難以流出來，新型林業(yè)經(jīng)營主體難以或者不愿意獲得集體林地經(jīng)營權(quán)。破解集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的困局，需要從明晰林權(quán)與優(yōu)化林權(quán)結(jié)構(gòu)入手，通過規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，雙管齊下地解決問題。集體林地“三權(quán)分置”是破解此困局的必要條件，規(guī)模經(jīng)營新增效益是充分條件?！斗桨浮返某雠_為破解集體林權(quán)流轉(zhuǎn)困局提供了行動指南，更有效地促進集體林地“三權(quán)分置”和實現(xiàn)集體林地適度規(guī)模經(jīng)營。

　　二、如何“推進集體林地‘三權(quán)分置’”

　　集體林地“三權(quán)分置”是我國林權(quán)基礎性制度，是黨和國家對集體林權(quán)制度的政治宣示。“加快推進集體林地‘三權(quán)分置’”是有效市場和有為政府互動的選擇，因此，在“加快推進集體林地‘三權(quán)分置’”的過程中需把各級政府、林草主管部門的能動性和市場自適應性有機銜接起來，實現(xiàn)協(xié)同推進。

　　《方案》提出：“堅持集體林地所有權(quán)不變，維護農(nóng)民集體對承包林地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督等各項權(quán)能”，這是深化集體林權(quán)制度改革的底線，不容動搖，須長期堅持下去。承包權(quán)是集體經(jīng)濟組織成員資格的權(quán)利，需要穩(wěn)定和保護承包權(quán)，為了林農(nóng)和其他經(jīng)營主體獲得穩(wěn)定經(jīng)營預期，《方案》提出：“開展集體林地延包試點，家庭承包林地剩余期限10年以內(nèi)的，發(fā)包方可以依法提前確認延包合同，以林地承包到期為起點起算并合理確定延包期限。”承包關系穩(wěn)定并長久不變是維護和保護經(jīng)營權(quán)的基礎，能夠促進集體林地可持續(xù)經(jīng)營。目前，各級政府和林草主管部門花大力氣解決集體林權(quán)歷史遺留問題，調(diào)處集體林權(quán)糾紛，明晰集體林權(quán)。針對林業(yè)和不動產(chǎn)登記部門合作，《方案》提出“開展集體林權(quán)首次登記的，相關費用納入地方財政預算”，實現(xiàn)林權(quán)證向不動產(chǎn)證漸次平穩(wěn)過渡，設計針對集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的不動產(chǎn)登記程序和辦法，建立健全集體林經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范和管理辦法，規(guī)范不同經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)集體林權(quán)的政策措施。《方案》還首次提出了“改革自留山使用制度，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益，探索將其林地長期使用權(quán)分為使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，賦予經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和融資擔保權(quán)能，完善其繼承和自愿有償退出政策”。這讓自留山像承包山一樣獲得相應的“三權(quán)分置”，實現(xiàn)對自留山經(jīng)營權(quán)的賦能，提升了自留山市場化發(fā)育程度，從不可流動的“死”資產(chǎn)資本轉(zhuǎn)化為可流動的“活”資產(chǎn)資本，為實現(xiàn)生態(tài)美和百姓富增加了重要生產(chǎn)要素。

　　三、如何“發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”

　　集體林地“三權(quán)分置”是“發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”的前提和基礎，集體林地經(jīng)營權(quán)是因集體林權(quán)流轉(zhuǎn)而生，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)是經(jīng)營主體優(yōu)化生產(chǎn)要素配置和提升全要素生產(chǎn)率的重要手段。

　　針對林農(nóng)和其他不同集體林經(jīng)營主體，《方案》提出了相應的政策規(guī)定。就林農(nóng)而言，“鼓勵各地采取措施，引導農(nóng)戶通過出租、入股、合作等方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)。支持小農(nóng)戶通過多種形式聯(lián)合開展生產(chǎn)，推廣家庭聯(lián)合經(jīng)營、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶股份合作經(jīng)營、農(nóng)戶委托經(jīng)營模式。”“完善小農(nóng)戶利益聯(lián)結(jié)機制，促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展有機銜接。”家庭林場和大戶等林業(yè)新型經(jīng)營主體是小農(nóng)戶實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的重要形式，“林業(yè)保姆”“三變”和“返租倒包”等是實現(xiàn)小農(nóng)參與規(guī)模經(jīng)營的重要方式。就集體經(jīng)濟組織而言，《方案》明確規(guī)定：“對仍由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營管理的林地，將集體林地收益權(quán)量化到戶，收益權(quán)證發(fā)放到戶。”這樣可以實現(xiàn)集體林地規(guī)模經(jīng)營和維護農(nóng)戶權(quán)益有效銜接與均衡。“引導國有林場與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶聯(lián)合經(jīng)營，促進集體林經(jīng)營水平提升。”實現(xiàn)國有林場改革和集體林權(quán)制度改革協(xié)同推進，發(fā)揮國有林場和集體林經(jīng)營主體各自的比較優(yōu)勢，優(yōu)化林業(yè)生產(chǎn)要素配置，從而達到提升集體林經(jīng)營全要素生產(chǎn)率的目的。福建三明開展了以“林票”為主要特點的國有林場和集體林經(jīng)營主體聯(lián)合經(jīng)營的探索，一些地區(qū)開展了國有林場場外造林等生動實踐。就社會資本參與集體林經(jīng)營而言，《方案》要求：“鼓勵探索林權(quán)資產(chǎn)折資量化的林票運行機制，增強森林資源對社會資本的吸引力。各地要依托現(xiàn)有平臺搭建林權(quán)流轉(zhuǎn)交易系統(tǒng)，建立社會資本投資林權(quán)的渠道。鼓勵各類企業(yè)參與林業(yè)投資經(jīng)營，加強對社會資本投資林業(yè)的全過程監(jiān)督，建立健全聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制。”既要激發(fā)社會資本參與集體林的積極性與提升集體林經(jīng)營的資本深度，又要遏制資本盲目擴展和野蠻生長。

　　集體林權(quán)流轉(zhuǎn)是“發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”的必要條件，集體林經(jīng)營效益和效率的提升是“發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”的充分條件。因此，“發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”需要營造出良好的支撐環(huán)境，一是“加大金融支持力度”，可以有效提升集體林經(jīng)營的資本深度和金融深度，金融服務是現(xiàn)代經(jīng)濟的血脈，強化數(shù)字普惠和綠色金融服務，與金融部門合作，共同開發(fā)符合林業(yè)生產(chǎn)特點的新金融產(chǎn)品和衍生產(chǎn)品，《方案》對金融支持林業(yè)做出了新規(guī)定，強化資本替代勞動力，進一步提升林業(yè)經(jīng)濟效益；二是“切實加強森林經(jīng)營”，精準提升森林質(zhì)量，提高林業(yè)生產(chǎn)力水平，完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制和途徑，增加林地價值；三是培育壯大產(chǎn)業(yè)，推動林業(yè)產(chǎn)業(yè)“以二促一帶三”融合發(fā)展，拉長林業(yè)產(chǎn)業(yè)價值鏈，促進數(shù)字經(jīng)濟賦能林業(yè)實體經(jīng)濟，推動林業(yè)實體經(jīng)濟數(shù)字化，為“發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”創(chuàng)造額外的利潤空間；四是強化社會服務體系，推動社會化服務網(wǎng)絡化、數(shù)字化、中介化，為規(guī)模經(jīng)營主體提供專業(yè)、高效、充足的社會服務；五是解決好規(guī)模經(jīng)營主體的林業(yè)設施用地問題；六是營造良好營商環(huán)境，進一步做好放管服。